Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt VI SAB/Wa 52/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: Spółka) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty opłaty należnej za prawo do dysponowania częstotliwościami, zobowiązał Prezesa UKE do rozpoznania wniosku Spółki z dnia [...] grudnia 2013 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty z tytułu rocznej opłaty należnej za 2008 r. z tytułu prawa do dysponowania częstotliwościami, w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania (pkt 3).
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Spółka wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. wystąpiła do Prezesa UKE o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w wysokości 1.277.411,93 zł z tytułu opłaty rocznej należnej za 2008 r. z tytułu prawa do dysponowania częstotliwościami na podstawie szeregu wskazanych we wniosku pozwoleń radiowych.
Prezes UKE pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W wykonaniu zobowiązania Spółka przesłała żądany dokument. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes UKE wezwał Spółkę do nadesłania dodatkowych wyjaśnień, które sprecyzował we wskazanym piśmie. Spółka nie odpowiedziała na powyższe pismo, wobec czego organ pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wezwał ją do usunięcia braków wniosku o stwierdzenie nadpłaty i sprecyzowanie z jakiego tytułu powstała nadpłata w kwocie 1.277.411,93 zł poprzez wskazanie pozwolenia radiowego, w przypadku którego została nadpłacona opłata za prawo do wykorzystywania częstotliwości oraz kwoty, o jaką została nadpłacona ta opłata, a także wskazanie którego okresu rozliczeniowego w 2008 r. dotyczy wniosek o stwierdzenie nadpłaty.
W odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] stycznia 2015 r. Spółka wymieniła pozwolenia radiowe, z tytułu których powstała nadpłata i wyjaśniła, że nie jest w stanie przypisać cząstkowych kwot nadpłat do poszczególnych pozwoleń radiowych z uwagi na to, że opłaty te były uiszczane zbiorczymi przelewami na pokrycie różnych zobowiązań. Spółka wyjaśniła, że nadpłata dotyczy opłat rocznych z tytułu korzystania częstotliwości w zakresie pozwoleń radiowych wskazanych we wniosku o stwierdzenie nadpłaty.
Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Prezes UKE zawiadomił Spółkę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o stwierdzenie nadpłaty z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych.
Spółka pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Następnie pismem z dnia [...] maja 2015 r. Spółka wniosła skargę na bezczynność organu do WSA w Warszawie.
WSA uzasadniając motywy rozstrzygnięcia wskazał, że skarga na bezczynność organu jest zasadna, ponieważ organ błędnie uznał, że skarżąca Spółka nie uzupełniła braków formalnych przedmiotowego wniosku i nie podejmując się rozpoznania tego wniosku, pozostał w bezczynności w związku z niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie. Sąd I instancji zaznaczył, że Spółka wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia.
W dalszej części uzasadniania WSA przedstawił rozważania w zakresie problematyki bezczynności organu, popierając swoje wywody orzecznictwem. W ocenie Sądu I instancji Spółka zawarła żądanie w złożonym wniosku o stwierdzenie nadpłaty w sposób odpowiadający wymogom art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.).
W ocenie WSA Spółka wskazała konkretną kwotę nadpłaty oraz wymieniła pozwolenia radiowe w związku, z którymi doszło w jej ocenie do nadpłaty rocznych opłat za dysponowanie częstotliwościami radiowymi. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji w dostatecznym stopniu precyzowało wolę strony, jak również pozwalało na ustalenie przedmiotu postępowania w konkretnej, indywidualnej sprawie Spółki, należącej do właściwości Prezesa UKE.
W konkluzji WSA stwierdził, że Prezes UKE nie miał podstaw do pozostawienia wniosku Spółki bez rozpoznania. Organ dokonał częściowej merytorycznej analizy wniosku i bezzasadnie przyjął, że Spółka nie zawarła we wniosku dostatecznie sprecyzowanego żądania, co skutkowało pozostawieniem go bez rozpoznania. Zdaniem WSA Prezes UKE pozostał w bezczynności wynikającej z treści art. 36 i 37 k.p.a.
Prezes UKE zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania.
Skarżący kasacyjnie organ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a., art. 188 i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. 2014 r. poz. 243 ze zm. – dalej: p.t.) oraz art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 i 2 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2015 r. poz. 613 ze zm. – dalej: o.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania, w sytuacji, gdy Spółka wbrew wezwaniu organu nie określiła w dostateczny sposób swego żądania, a co za tym idzie nie uzupełniła braku formalnego wniosku;
- II. prawa materialnego, a mianowicie:
- 2) art. 185 ust. 3 p.t. oraz art. 72 § 1 pkt 1 o.p., art. 73 § 1 pkt 1 o.p. i art. 75 § 1–4 o.p. w związku z art. 188 p.t. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji za dopuszczalną w sprawie możliwość uiszczenia jednej rocznej opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości na podstawie "szeregu pozwoleń radiowych", a także przyjęcie braku istnienia szczególnych regulacji dotyczących warunków formalnych żądania stwierdzenia nadpłaty – gdy w świetle przepisów uzasadniony jest pogląd przeciwny.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezesa UKE oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena prawidłowości stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko po stwierdzeniu, że w postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, zatem stan faktyczny sprawy między stronami nie jest sporny albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Prezesa UKE nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu Prezes UKE twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 188 i art. 206 ust. 1 p.t. i art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 i § 2 pkt 1 lit. c/ o.p., gdyż niewłaściwie stosuje wskazane przepisy i przez to w sposób nieuprawniony przyjmuje, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności pozostawiając wniosek Spółki bez rozpatrzenia. Zdaniem Sądu II instancji tak sformułowany zarzut jest nietrafny. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Spółka występując z wnioskiem o zwrot nadpłaty w opłacie rocznej za dysponowanie częstotliwościami radiowymi za 2008 rok wskazała wszystkie konieczne elementy, by organ prowadził postępowanie, którego skutkiem powinno być merytoryczne odniesienie się do zgłoszonego żądania.
Przyjęcie przez Prezesa UKE założenia, że wniosek Spółki powinien spełniać szereg wymogów, których Spółka nie wypełniła i przez to nie dała podstaw do prowadzenia postępowania jest założeniem wadliwym. Sąd I instancji trafnie w tym zakresie przyjął, że stawianie takiego założenia byłoby możliwe tylko przy wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które jednoznacznie określają wymogi formalne takiego wniosku. Obowiązujące prawo nie zna takich przepisów, zatem Prezes UKE nie mógł w tym zakresie domagać się spełnienia przez wnioskującą Spółkę wymogów, których nie można wyprowadzić z przepisów prawa. Skoro ustawa nie wiąże skuteczności wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty rocznej z tytułu przyznania prawa do dysponowania częstotliwościami ze szczególnym rodzajem wymogów formalnych, to przyjąć należy za Sądem I instancji, że wniosek Spółki spełniał wystarczające warunki do wszczęcia postępowania w sprawie takiej nadpłaty.
Sąd II instancji uznaje, że wszelkie wątpliwości podnoszone przez Prezesa UKE, co do zakresu takiej nadpłaty i źródeł jej pochodzenia nie są kwestiami formalnymi wniosku, ale merytorycznym kontekstem sprawy, a to oznacza, że powinny być rozstrzygane w postępowaniu. W tym zakresie NSA potwierdza stanowisko Sądu I instancji i nie uznaje argumentacji skargi kasacyjnej, skierowanej pod adresem formalizacji wniosku o zwrot nadpłaty. Sąd II instancji zwraca uwagę, że do takiego zwrotu przepisy o.p. mają tylko odpowiednie zastosowanie, ale i na gruncie o.p. wniosek zwrotowy nie jest szczególnie sformalizowany. Z tego też powodu formalizacja wniosku w p.t. nie może być szersza niż ma to miejsce w o.p. W konsekwencji należało uznać, że zarzut kasacyjny kwestionujący tak określone stanowisko jest merytorycznie niezasadny.
Zupełnie niezrozumiały i tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego. Niezrozumiały w tym znaczeniu, że nie bardzo wiadomo jaki jest związek podnoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa materialnego z istotą sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji. NSA podkreśla, że WSA w Warszawie zajmował się sprawą bezczynności Prezesa UKE. W takiej sprawie nie miały i mieć nie mogły zastosowania przepisy materialne, bo przecież skoro organ był bezczynny to tym samym nie rozstrzygnął sprawy. Wniosek taki jest logiczną konsekwencją charakteru sprawy zawisłej przed Sądem I instancji. Dziwić może fakt, że organ nie zauważa tej oczywistej konsekwencji. Z tego więc powodu Sąd II instancji nie odnosi się merytorycznie do wskazanych w zarzucie naruszeń, bo istota kontrolowanego postępowania nie ma nic wspólnego z podnoszonymi naruszeniami.
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.