Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 909/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. D. na postanowienie z dnia [...] stycznia 2015r., nr [...], Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw rozpatrywania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu komorniczego, powołanej zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr DZP-II-638-23/14 z dnia 16 stycznia 2014r. (dalej zwanej również "Komisją Egzaminacyjną II stopnia"), w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od uchwały w sprawie ustalenia wyniku egzaminu komorniczego.
W postanowieniu tym Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła niedopuszczalność złożonego przez E. D. odwołania od uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. Komisji Egzaminacyjnej w K., w której ustalono, że skarżąca uzyskała pozytywny wynik egzaminu komorniczego. Komisja Egzaminacyjna II stopnia uznała bowiem, że E. D. wniosła odwołanie od uchwały stwierdzającej uzyskanie przez nią pozytywnego wyniku egzaminu komorniczego, kwestionując tę uchwałę w zakresie oceny cząstkowej z drugiego dnia egzaminu komorniczego, wnosząc o zmianę tej oceny cząstkowej na wyższą. Komisja Egzaminacyjna II stopnia – powołując się na art. 31 b ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011r., nr 231, poz. 1376 ze zm., cyt. dalej jako u.k.s.e.) stwierdziła, że zdającemu przysługuje odwołanie od uchwały o wyniku egzaminu, zaś z art. 31 h ust. 19 u.k.s.e. wynika, że do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.
Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., cyt. dalej jako k.p.a.). Komisja uznała, że odwołanie przysługuje od wyniku egzaminu komorniczego, który może być pozytywny lub negatywny i nie jest określony żadną oceną, zaś Komisja Egzaminacyjna II stopnia może jedynie utrzymać w mocy uchwałę stwierdzającą negatywny wynik egzaminu albo uchylić taką uchwałę i stwierdzić pozytywny wynik egzaminu. W przypadku pozytywnego wyniku egzaminu nie jest natomiast dopuszczalne odwołanie od samych ocen cząstkowych z poszczególnych części egzaminu. Skoro zatem organ nie mógł reformatoryjnie zmienić pozytywnego rozstrzygnięcia organu należało uznać, że odwołanie było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. D. wniosła o uchylenie tego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 31 h ust. 4 u.k.s.e., art. 31 h ust. 19 u.k.s.e. i art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego tj. art. 35 i art. 10 ust. 1 pkt 9 u.k.s.e. poprzez ich błędną interpretację prowadzącą do wniosku, że skarżącej nie przysługuje odwołanie od oceny ostatecznej z każdego zadania z egzaminu, jeżeli obie oceny składające się na ogólną ocenę z egzaminu są pozytywne, co daje pozytywny wynik z egzaminu komorniczego nieokreślony oceną wyrażoną w szerszej skali.
W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że zakres zaskarżenia przez E. D. w odwołaniu od oceny pozytywnej uzasadniał wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Za zgodne z prawem uznał zatem Sąd postanowienie organu o niedopuszczalności wniesionego przez E. D. odwołania.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła E. D., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- 1. naruszenie przepisów prawa proceduralnego: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że uznanie odwołania od uchwały o wyniku egzaminu komorniczego w części dotyczącej uzasadnienia uchwały, a zawierającego ustalenie oceny z zadania na drugi dzień egzaminu, nie będzie wiązało się ze zmianą położenia prawnego strony,
- 2. naruszenie przepisów prawa proceduralnego: art. 31 h ust. 4 u.k.s.e. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że brzmienie powyższego przepisu ogranicza zakres odwołania się od uchwały o wyniku egzaminu komorniczego do sentencji tejże uchwały,
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 507, cyt. dalej jako u.r.p.) i art. 11 pkt 1 u.k.s.e. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że sytuacja prawna wnioskodawcy o wpisanie na listę radców prawnych a wnioskodawcy o powołanie w konkursie na wolne stanowisko komornika jest tożsama.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie skargi do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Egzaminacyjna II stopnia wniosła o oddalenie środka odwoławczego organu administracji oraz o zasądzenie ewentualnych kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wymienionych w jej petitum przepisów.
Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji w rozdziale 4 zawiera przepisy regulujące sposób i tryb przeprowadzenia egzaminu komorniczego. Zgodnie z art. 31 ust. 3 tej ustawy, egzamin komorniczy polega na sprawdzeniu przygotowania osoby przystępującej do egzaminu komorniczego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu komornika. Wynik tego egzaminu nie jest określony oceną, lecz jako pozytywny albo jako negatywny. W myśl art. 31 d ust. 5 u.k.s.e. pozytywny wynik z egzaminu komorniczego otrzymuje zdający, który z każdego z zadań pisemnych z egzaminu komorniczego otrzymał ocenę pozytywną. Z art. 31 h ust. 4 u.k.s.e. wynika, że od uchwały o wyniku egzaminu komorniczego zdającemu przysługuje odwołanie do komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały. Z kolei art. 31 h ust. 19 przewiduje, że do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.
Z powyższej regulacji wynika zatem, że postępowanie odwoławcze od uchwały o wyniku egzaminu komorniczego jest prowadzone według zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, przy odpowiednim zastosowaniu regulujących to postępowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Rozstrzygnięcie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości musi zatem przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie, z uwzględnieniem specyfiki procedury odwoławczej przewidzianej w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji. Komisja egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości, rozpoznająca odwołanie od uchwały o wyniku egzaminu komorniczego na podstawie art. 31h ust. 4 u.k.s.e., stosując "odpowiednio" art. 138 k.p.a., może zatem jedynie utrzymać w mocy uchwałę stwierdzającą negatywny wynik egzaminu albo taką uchwałę uchylić i stwierdzić pozytywny wynik egzaminu.
Organ odwoławczy nie może natomiast na podstawie "odpowiednio" stosowanego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić uchwały komisji egzaminacyjnej ustalającej pozytywny wynik egzaminu i orzec co do istoty poprzez ustalenie pozytywnego wyniku tego egzaminu. Decyzja reformatoryjna jest następstwem uznania przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Kompetencja reformatoryjna organu odwoławczego oparta jest na zmianie treści uprawnienia lub obowiązku prawnego strony postępowania. Tej treści decyzja może zatem zostać wydana, jeżeli analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że sprawę należy rozstrzygnąć inaczej niż to miało miejsce w zaskarżonej decyzji. Zawarte zatem w art. 31 h ust. 19 u.k.s.e. odesłanie do "odpowiedniego" stosowania przepisów k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy uchwałę stwierdzającą negatywny wynik egzaminu albo taką uchwałę uchylić i stwierdzić pozytywny wynik tego egzaminu.
Oznacza to więc, że w świetle przytoczonych przepisów, w przypadku uzyskania przez zdającego pozytywnego wyniku egzaminu komorniczego, odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej nie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 1949/11).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie ocenił w tej sprawie Sąd I instancji, że Skarżąca nie zaskarżyła wyniku egzaminu, a jedynie ocenę cząstkową z zadań egzaminacyjnych, która nie była wynikiem egzaminu, lecz stanowiła jedynie podstawę faktyczną uchwały o wyniku egzaminu. Z art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie służy od decyzji rozumianej jako rozstrzygnięcie sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji. W odwołaniu mogą być podnoszone zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia (osnowy) decyzji łącznie z zarzutami odnoszącymi się do uzasadnienia decyzji, jeżeli istnieje sprzeczność między treścią decyzji a jej uzasadnieniem (por. A. Wróbel, pkt 7 komentarz do art. 127 k.p.a., w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. V, LEX 2013). W rozpoznawanej sprawie jednak do takiej sprzeczności nie doszło, skoro oceny cząstkowe z poszczególnych części egzaminu są pozytywne i na ich podstawie organ ustalił pozytywny wynik egzaminu komorniczego.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje rozstrzygnięcia sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji w powyższym rozumieniu. Zaskarżenie natomiast oceny cząstkowej z zadań egzaminacyjnych, która nie była wynikiem egzaminu, lecz stanowiła jedynie podstawę faktyczną uchwały o wyniku egzaminu, powoduje niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu zaskarżenia). Z treści art. 31 h ust. 4 u.k.s.e. jednoznacznie bowiem wynika, że odwołanie przysługuje od wyniku egzaminu komorniczego, samego zaś wyniku egzaminu skarżąca w tej sprawie nie zakwestionowała.
W świetle powyższych argumentów należy zatem uznać, że organ odwoławczy wydał w tej sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a. przewidującego stwierdzenie przez organ odwoławczy w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Ta druga grupa obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie - biorąc pod uwagę regulację zawartą w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji - niedopuszczalność odwołania wynikała z przyczyn przedmiotowych tj. wyłączenia możliwości wniesienia odwołania od uchwały stwierdzającej pozytywny wynik egzaminu komorniczego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (pkt 1 i 2), Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni zakresu "odpowiedniego" stosowania przez komisję odwoławczą II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31 h ust. 4 u.k.s.e.
Nie jest zasadna argumentacja skarżącej kasacyjnie, że nierozpoznanie odwołania wpłynęło na jej sytuację prawną i w rezultacie miało wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżąca nie kwestionowała wyniku egzaminu ustalonego jako pozytywny, uwzględnienie odwołania nie mogło doprowadzić do zmiany tego pozytywnego wyniku egzaminu. Nawet bowiem gdyby organ rozpoznał odwołanie merytorycznie, to i tak byłby zobligowany do wydania decyzji stwierdzającej pozytywny wynik egzaminu komorniczego, uwzględniając również zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 1949/11).
Nie jest zasadny zarzut skarżącej kasacyjnie, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 1949/11, nie może być odniesione do rozpoznawanej sprawy ze względu na odmienność sposobu powoływania na stanowisko komornika w porównaniu z wpisem na listę radców prawnych. Podkreślić bowiem należy, że ustawowa regulacja prawna dotycząca zasad ustalania wyniku egzaminu komorniczego i radcowskiego oraz zasad wnoszenia odwołania od uchwały o wyniku egzaminu, są w przypadku obu zawodów prawniczych identyczne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. aw zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013r., poz. 490). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika organu (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.