Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1190/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie ukierunkowanych połowów śledzi przy użyciu niedozwolonych narzędzi połowowych.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Rybołówstwa w G. wymierzył M. K. karę pieniężną w wysokości 2000 zł za to, że będąc kapitanem statku rybackiego [...] w rejsie połowowym zakończonym w porcie w H. w dniu [...] czerwca 2012 r. prowadził ukierunkowane połowy śledzi przy użyciu niedozwolonych narzędzi połowowych, tj. włoka pelagicznego (OTM) o rozmiarze oczka #22 mm.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi nieprawidłowe przyjęcie, że w trakcie rejsu połowowego zakończonego w porcie w H. w dniu [...] czerwca 2012 r. prowadzono ukierunkowane połowy śledzi, podczas gdy w rzeczywistości połów ten ukierunkowany był na szprota.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że stosownie do załącznika II do rozporządzenia Rady (WE) Nr 2187/2005 w sprawie zachowania zasobów połowowych w wodach Morza Bałtyckiego, cieśnin Bełt i Sund poprzez zastosowanie środków technicznych oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1434/98 i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 88/98 (Dz. U. UE. L z 2005 r. Nr 349, s. 1), prowadzenie połowów przy użyciu włoka pelagicznego (OTM) o prześwicie oczka # 22 mm jest dopuszczalne w przypadku ukierunkowanych połowów szprota, natomiast dla ukierunkowanych połowów śledzia minimalny dopuszczalny rozmiar oczek powinien być większy bądź równy 32 mm. Tymczasem, jak wynika z karty dziennika połowowego, w trakcie rejsu połowowego w dniu [...] czerwca 2012 r. prowadzone były połowy włokiem OTM o prześwicie oczka # 22 mm, zaś złowiony i przywieziony do portu został jeden gatunek ryb – śledź w ilości 1850 kg.
Organ odwoławczy stwierdził następnie, że zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia Nr 2187/2005, odnośnie połowów na łowiskach Morza Bałtyckiego w podobszarze 26 (ICES), prowadzonych przy użyciu włoka pelagicznego (OTM) o prześwicie oczka # 22 mm – dla gatunku szprot – minimalny procentowy udział gatunku docelowego w żywych zasobach wodnych pozostawionych na pokładzie wynosi 90%. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Nr 2187/2005, nadmiarowe ilości złowionych żywych zasobów wodnych przekraczające dopuszczalne udziały procentowe określone w załącznikach II i III nie mogą zostać wyładowane i powinny zostać przed każdym wyładunkiem uwolnione do morza.
Organ przypomniał, że stosownie do § 3 pkt 23 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671 ze zm.), wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez kapitana statku rybackiego o długości całkowitej (równej albo większej niż 10 m) – za używanie do prowadzenia połowów lub posiadanie na statku rybackim niedozwolonych narzędzi połowowych lub niedozwolonego osprzętu rybackiego, mającego wpływ na selektywność narzędzi połowowych wynosi od 2000 zł do 44000 zł.
Minister podkreślił, że śledź stanowił 100% połowu i był gatunkiem pozyskanym z użyciem włoka pelagicznego (OTM) o prześwicie oczka # 22 mm. okoliczność, że niemal wszystkie połowy dokonane przez stronę od lutego 2012 r. w liczbie ok. 50 były ukierunkowane na szprota nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ przedmiotem postępowania jest rejs z dnia [...] czerwca 2012 r. zakończony wyładunkiem w porcie H. Na powyższą decyzję M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podnosząc, że organ nie dokonał oceny stanu faktycznego pod kątem ustalenia, na jaki gatunek ukierunkowany był połów. Zdaniem skarżącego, fakt złowienia ryb określonego gatunku nie może prowadzić do wniosku, że taki gatunek był celem połowu. Rybak nie jest w stanie zapobiec temu, by w sieci nie wpadły inne gatunki ryb niż te na które ukierunkowany jest połów.
Skarżący podkreślił, że o tym, iż w sieci złowiły się śledzie zamiast szprot, dowiedział się dopiero w momencie opróżnienia zawartości sieci na pokład. Zgodnie z wiedzą skarżącego, śledź ginie zaraz po wyciągnięciu z wody i nawet niezwłoczne zabranie ryb z pokładu i wrzucenie do morza nie spowoduje, że one odżyją. W ocenie skarżącego, usunięcie śledzi z pokładu nie byłoby w tych okolicznościach ich uwolnieniem, a jedynie wyrzuceniem za burtę martwych ryb – czego art. 34 pkt 6 ustawy o rybołówstwie wyraźnie zabrania i co mogłoby negatywnie wpłynąć na środowisko.
Zdaniem skarżącego, uwolnienie przyłowu czy też wyładowanie go w porcie w powyższych okolicznościach nie może świadczyć o tym, co było celem połowu, a więc na jaki gatunek był ukierunkowany połów. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że celem połowu był szprot – podobnie jak kilkudziesięciu wcześniejszych połowów. Jeden połów, w którym w sieci wpadł śledź, nie może tego faktu umniejszać.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z zapisów w dzienniku połowowym nie wynika konkretne wskazanie gatunku docelowego połowu, który miał być przeprowadzony. Skarżący, kiedy zorientował się (jak twierdzi), iż złowił przypadkowo śledzie zamiast szprot, nie uczynił jakiejkolwiek adnotacji w dzienniku połowowym na tę okoliczność. Złowione ryby przywiózł do portu, a następnie wyładował. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, dopuścił się naruszenia art. 12 ust. 1 rozporządzenia Nr 2187/2005.
W ocenie Sądu I instancji, nie jest wiarygodne, aby skarżący zorientował się co de facto złowił dopiero podczas wyładunku ryb. Jeśli efekt połowu był krańcowo odmienny od zamierzonego, należało uwolnić złowione śledzie do morza niezwłocznie, a już najpóźniej przed wpłynięciem do portu. Przepis, który wymusza taki obowiązek (art. 12 ust. 1 rozporządzenia Nr 2187/2005) ma pierwszeństwo zastosowania przed przepisami krajowymi, stąd też skarżący nie może powoływać się na zakaz wynikający z art. 34 pkt 6 ustawy o rybołówstwie. Przepis ten jest konsekwencją braku dostosowania prawodawstwa krajowego do wspólnotowego i nie uchyla ani nie modyfikuje obowiązków wynikających z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Nr 2187/2005. Twierdzenie skarżącego, że nie mógł złowionych ryb uwolnić do morza dlatego, iż były one po przetransportowaniu do portu martwe, także nie może zwalniać go od odpowiedzialności, albowiem winien on uwolnić je niezwłocznie tzn. zaraz po złowieniu.
Sąd I instancji podniósł, że gdyby połów był przypadkowy i niezamierzony, skarżący poczyniłby na tę okoliczność stosowny zapis w dzienniku połowowym, czego jednak nie uczynił.
WSA stwierdził ponadto, że kara wymierzona skarżącemu (2000 zł) mieści się w granicach określonych w art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie.
M. K. zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1190/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 12 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w kierunku ustalenia na jaki gatunek ryb ukierunkowany był połów, co w konsekwencji spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia - polegający na nieprawidłowym przyjęciu, jakoby M. K. w trakcie rejsu połowowego zakończonego w porcie w H. w dniu [...].06.2012 r., będąc kapitanem statku rybackiego [...] miał prowadzić ukierunkowane połowy śledzi - podczas gdy w rzeczywistości ww. połów ukierunkowany był na szprota;
- II. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjścia przez Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy poza zawarte w skardze zarzuty, a w rezultacie uznanie przez Sąd zaskarżonej decyzji za odpowiadającą prawu, mimo że postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.);
- III. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 80 k.p.a., art. 127 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd zaskarżonej decyzji za odpowiadającą prawu, mimo że organ nie dopełnił obowiązku dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i wyrażenia swojego stanowiska w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 80 k.p.a.), uchylił się od wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) oraz uchylił się od rozpatrzenia odwołania (art. 127 k.p.a.).
Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:
- IV. art. 3 rozporządzenia Nr 2187/2005 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący prowadził ukierunkowany połów śledzia podczas, gdy okoliczności sprawy bezsprzecznie świadczą, iż był to połów ukierunkowany na szprota;
- V. art. 2 pkt 5 ustawy o rybołówstwie poprzez jego błędną wykładnię opartą na niezasadnym uznaniu, że celem połowu jest taki gatunek ryb, jaki zostanie złowiony podczas połowu, co doprowadziło do uznania w przedmiotowej sprawie, że skarżący prowadził połów, który był ukierunkowany na śledzia;
- VI. art. 39 ustawy o rybołówstwie poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis ten nakłada obowiązek uwidocznienia w dzienniku połowowym informacji o tym, że połów był przypadkowy i niezamierzony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o rybołówstwie ukierunkowany połów to taki, którego celem jest pozyskanie organizmów morskich określonego gatunku. Sąd I instancji, niewłaściwie pojmując znaczenie tego przepisu, uznał, że sytuacja w której rezultatem połowu jest określony gatunku ryb jest zawsze tożsama ze złowieniem ryb, które były celem połowu. Tymczasem nie było zależne od skarżącego, że w sieci na szprota wpłynęły śledzie.
W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2015 r. skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt K 31/13, w którym Trybunał, stwierdził, że § 2 - § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie w zakresie, w jakim określają dolne granice kar pieniężnych, są niezgodne z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Trybunału, ustawodawca upoważnił ministra do określenia wysokości kar pieniężnych, zróżnicowanych w zależności od rodzaju naruszenia i jego społecznej szkodliwości. Organ wykonawczy nie został upoważniony do określenia dolnej granicy kar.
Skarżący podkreślił, że została mu wymierzona kara pieniężna na podstawie § 3 pkt 23 rozporządzenia w wysokości 2000 zł, a więc najniższej - stanowiącej dolną granicę wysokość kary. Tym samym w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymierzenie kary nastąpiło w sposób niezgodny z Konstytucją oraz ustawą o rybołówstwie. Organ wymierzający karę nie mógł jej bowiem wymierzyć w niższej wysokości, aniżeli w ramach przedziału ustalonego w rozporządzeniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Niewątpliwie wymierzenie kary w najniższym możliwym wymiarze świadczy o woli organu do jak najmniej dotkliwego ukarania skarżącego.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie mogła być uwzględniona. Skarżący zarzucił Sądowi naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne ustalenie, że jego połów był ukierunkowany na śledzia, a nie na szprota i w konsekwencji przyjęcia tych błędnych ustaleń, naruszenie art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2187/2005 z 21 grudnia 2005 r. w sprawie zachowania zasobów połowowych na wodach Morza Bałtyckiego, cieśnin Bełt i Sund poprzez zastosowanie środków technicznych oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1434/98 i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 88/98, przez zastosowanie tego przepisu mimo, że skarżący prowadził ukierunkowany połów szprota, a nie śledzia.
Należy w związku z tym podkreślić, że z dziennika połowowego M. K. wynika, że w dniu [...] czerwca 2012 r. w rejsie połowowym złowił on 1850 kg śledzia. W dzienniku nie odnotowano natomiast połowu szprota. Nie jest też kwestionowany fakt, że połowu śledzia dokonano przy użyciu włoka pelagicznego (OTM) o rozmiarze oczka # 22.
Przepisy art. 3 Rozporządzenia (WE) nr 2187/2005 zabraniają prowadzenia połowów gatunków wymienionych w załącznikach II i III przy użyciu m.in. włoków, w których rozmiar oczka jest mniejszy niż zakres określony dla gatunków docelowych wymienionych w tych załącznikach (akapit drugi art. 3). W konsekwencji zabrania się wyładunku dla każdego rejsu połowowego, w którym połowy uzyskane w podobszarach wymienionych w załączniku I i II pozostawione na pokładzie nie spełniają warunków określonych w załączniku II i III (ust. 6 art. 3).
Według załącznika II do Rozporządzenia w przypadku połowu gatunku docelowego – śledzia w podobszarze 26 Morza Bałtyckiego minimalny rozmiar oczka to 32 mm, a minimalny procentowy udział gatunku docelowego (w tym przypadku szprota) w zasobach złowionych wynosi 90%.
Z kolei z art. 12 ust. 2 tego Rozporządzenia wynika, że w przypadku, gdy organizmy należące do gatunku nie podlegającego obowiązkowi wyładunku określonemu w art. 15 Rozporządzenia (WE) nr 1380/2013, które zostały złowione w ilościach przekraczających dopuszczalne udziały procentowe, określone w załącznikach II i III do niniejszego Rozporządzenia, nie są wyładowywane, lecz są natychmiast uwalniane do morza.
W świetle przytoczonych przepisów Rozporządzenia (WE) nr 2187/2005 zakazany jest połów zakończony wyładunkiem (zatrzymaniem) złowionej ryby, wykonany przy użyciu narzędzi połowowych, niedozwolonych dla złowionej ryby, jeżeli ilość złowionej w ten sposób ryby jest większa niż 10% ryby docelowej, ze względu na którą zastosowano narzędzia połowowe, a ryba nie została uwolniona do morza. Inaczej mówiąc, w przypadku deklarowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną jako połów docelowy – szprota, zakazany był połów i wyładunek śledzia w ilości przekraczającej 10% wielkości całego połowu. Ustalone w sposób nie budzący wątpliwości fakty, (nie zaś deklaracje wnoszącego skargę kasacyjną), świadczą, że te zakazy zostały naruszone.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów skargi kasacyjnej, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K 31/13 nałożono na niego karę z naruszeniem art. 63 ust. 2 i 4 ustawy o rybołówstwie, ponieważ Trybunał zakwestionował zgodność z Konstytucją § 2 – 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie, w zakresie w jakim określają dolne granice kar pieniężnych. Kara została wymierzona w istocie na podstawie § 3 pkt 33 tego rozporządzenia, w wysokości kary najniższej przewidzianej w tym przepisie. Niemniej jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja o karze nie narusza art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, ponieważ można ją uznać za współmierną do stopnia szkodliwości popełnionego deliktu, ocenianej w szczególności na podstawie ilości i wartości złowionej nielegalnie ryby.
Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.