Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1286/11

Uzasadnienie

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. M. W. i K. w K. na informację Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] listopada 2009 r. Z. M. W. i K. w K. (dalej jako: Związek) złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dalej: POIiŚ), Oś Priorytetowa 1, Gospodarka wodno-ściekowa, działanie 1.1 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tysięcy RLM. W dniu [...] stycznia 2010 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej – jako instytucja pośrednicząca II stopnia – odrzucił wniosek, wyjaśniając, że nie spełnia on kryterium formalnego nr 5 z powodu braku pieczęci wnioskodawcy na wniosku oraz dodatkowego kryterium formalnego nr 14, gdyż wnioskodawca pomimo wezwania nie udokumentował zgodności inwestycji obejmującej budowę sieci kanalizacyjnych dla miejscowości S., A. i części kanalizacji w C. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący złożył protest na dokonaną ocenę kryteriów formalnych i merytorycznych I stopnia.

W dniu [...] lutego 2010 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej rozpatrzył negatywnie protest w zakresie niespełnienia dodatkowego kryterium formalnego numer 14. W zakresie niespełnienia kryterium formalnego numer 5 argumentacja skarżącego została uznana. Skarżący złożył odwołanie od rozstrzygnięcia protestu w zakresie jego nieuwzględnienia.

W dniu [...] marca 2010 r. Minister Rozwoju Regionalnego uwzględnił to odwołanie. Następnie, wobec powyższego faktu, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia dodatkowego kryterium formalnego numer 14 – Gotowość techniczna projektu do realizacji. Skarżący uzupełnił i poprawił wniosek w dniu [...] kwietnia 2010 r.

Zaskarżonym pismem z dnia [...] maja 2010 r. poinformowano Związek o odrzuceniu wniosku. Uzasadniając wskazano, że skarżący nie złożył wymaganych dokumentów, natomiast dokonał zmiany rzeczowej projektu, poprzez wyłączenie z jego realizacji budowy sieci kanalizacyjnej w C., S. i A., tj. tych inwestycji, co do których nie posiadał właściwych zezwoleń. Przedstawił nowy projekt, o odmiennych niż pierwotny parametrach, w szczególności w zakresie rzeczowym i efekcie ekologicznym. Według oceny instytucji pośredniczącej II stopnia, skarżący dokonał zmian wniosku wykraczających poza zakres dopuszczony w punkcie 32 Regulaminu konkursu, co uzasadniało odrzucenie wniosku.

Na powyższą informację Związek wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie i wskazując na stan faktyczny sprawy podkreślił, że właściwa instytucja pośrednicząca II stopnia w trakcie dokonywania ponownej oceny formalnej, pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wezwała wnioskodawcę do poprawy i uzupełnienia wniosku, w celu uzyskania zgodności jego treści z wymogami dodatkowego kryterium formalnego nr 14. W odpowiedzi na wezwanie został złożony poprawiony wniosek, z którego zostały usunięte dwa zadania inwestycyjne.

W ocenie instytucji pośredniczącej II stopnia powyższa zmiana została dokonana w sposób wykraczający poza wezwanie do uzupełnienia, tj. poza zakres dopuszczony punktem 32 Regulaminu konkursu, co uzasadniało odrzucenie wniosku. Według Sądu, podzielającego ocenę instytucji, zmiana zakresu przedsięwzięcia w obrębie aglomeracji G. (brak podstawowych jednostek osadniczych S. i A.) oraz w obrębie aglomeracji T. (brak podstawowej jednostki osadniczej C.) spowodowała zmiany wskaźników takich jak RLM (równoważna liczba mieszkańców) czy też wskaźnik koncentracji dla projektu, które podlegały ocenie według kryteriów merytorycznych I stopnia. Usunięcie dwóch zadań inwestycyjnych spowodowało zatem, że dokonana wcześniej ocena merytoryczna I stopnia stała się nieadekwatna do obecnego zakresu projektu.

Dodatkowo, Sąd podniósł, że podstawę rekomendacji dotyczących aspektów rozpatrywanych na etapie oceny merytorycznej II stopnia, dokonywaną na podstawie pkt 40 Regulaminu konkursu, mogą stanowić jedynie ustalenia dokonane w oparciu o dokumentację aplikacyjną, która podlegała ocenie merytorycznej I stopnia, przeprowadzonej z uwzględnieniem wszystkich pierwotnie zadeklarowanych zadań inwestycyjnych.

Nadto WSA podkreślił, że zgodnie z punktem 65 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE Nr L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25), zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności za sposoby i kontrolę wykorzystania środków powinny odpowiadać w pierwszym rzędzie państwa członkowskie. Przepisy prawa unijnego określają jedynie niektóre wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, pozostawiając państwom członkowskim ustanowienie pozostałych reguł na poziomie krajowym.

Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że ustanowienie w dokumentach stanowiących system realizacji POIiŚ postanowień, które dopuszczają możliwość dokonania zmian we wniosku jedynie w zakresie wskazanym przez instytucję oceniającą wniosek, nie narusza zasady efektywności prawa wspólnotowego. Mając powyższe na uwadze, WSA oddalił skargę Związku, wskazując w podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej jako: u.z.p.p.r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. M. W. i K. w K., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty a w konsekwencji brak prawidłowego sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, podczas gdy powyższe stanowiło ustawowy obowiązek sądu orzekającego w I instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie.

W przypadku nieuznania przez NSA zarzutu wskazanego w pkt I, zaskarżonemu wyrokowi ewentualnie zarzucono:

1. II. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię - pkt 31 i 32 oraz pkt 30 Regulaminu konkursu nr [...] w zw. z pkt 8, 115a i 126 Załącznika nr 2 Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko-Organizacji systemu oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez w szczególności przyjęcie, że:
2. - wezwanie do uzupełnienia wniosku w sposób, w jaki został wezwany skarżący, to jest z przekroczeniem przepisów postępowania konkursowego, stanowi wezwanie wiążące dla wnioskodawcy w toku postępowania konkursowego, podczas gdy zbyt szczegółowe wezwanie do uzupełnienia wniosku niepozostawiające wnioskodawcy możliwości merytorycznego zajęcia stanowiska uznać należy za błędne,
3. - nie jest dopuszczalne wykonanie wezwania do uzupełnienia wniosku poprzez ograniczenie jego zakresu rzeczowego, podczas gdy należy odróżnić poprawę lub uzupełnienie wniosku od zmiany jego zakresu rzeczowego, przy czym tę drugą czynność uznać należy za generalnie dopuszczalną.

Uzasadniając pierwszy zarzut skargi kasacyjnej Związek podał, że Sąd I instancji nie podjął się próby przeprowadzenia analizy prawnej w zakresie interpretacji przepisów co do możliwości wprowadzania poprawek, uzupełnień lub zmian (w tym zmian zakresu rzeczowego), nie rozpoznając istoty sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia przez NSA.

Uzasadniając ewentualny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, Związek podał, że w jego ocenie sposób wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku przekraczał ramy postępowania konkursowego i nie można przyjąć, że wiązał w sprawie zgodnie z dyspozycjami regulaminu i innych aktów znajdujących zastosowanie. Wezwanie winno być na tyle otwarte, że winno pozostawić wnioskodawcy możliwość merytorycznego zajęcia stanowiska. Nadto, zdaniem skarżącego należy odróżnić poprawę lub uzupełnienie wniosku od zmiany jego zakresu rzeczowego. W żadnym z aktów prawnych czy też dokumentów programowych dotyczących niniejszej sprawy nie ma zakazu ograniczenia zakresu rzeczowego projektu. Co więcej, za zgodą właściwej instytucji zmiana zakresu rzeczowego wniosku może nastąpić nawet na etapie finansowania projektu. Prawo takie powinno zatem istnieć również na etapie oceny projektów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zaistniała.

W punkcie I petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a w konsekwencji brak prawidłowego sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy zauważyć, iż przepis art. 30e u.z.p.p.r. stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Powyższe oznacza, że w sprawach regulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mają odpowiednie zastosowanie m.in. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Taka regulacja powołanego przepisu oznacza, że Sąd I instancji winien rozpatrzeć sprawę również w zakresie nieobjętym skargą. Formułując zarzut naruszenia tego przepisu, strona winna natomiast wskazać, która to w jej ocenie kwestia związana z jej sprawą została przez Sąd I instancji pominięta.

Według strony skarżącej, Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie przeprowadził interpretacji i wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie co do tego, czy i w jakim zakresie wnioskodawca mógł wprowadzić poprawki lub uzupełnienia, a także dokonywać zmiany zakresu rzeczowego wniosku na etapie oceny formalnej tegoż wniosku. Tak sformułowany i uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest trafny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał bowiem, że strona skarżąca w odpowiedzi na wezwanie do poprawienia i uzupełnienia wniosku złożyła poprawiony wniosek, z którego usunęła dwa zadania inwestycyjne. Taka zmiana wniosku została przez instytucję pośredniczącą II stopnia oceniona jako dokonana w sposób wykraczający poza wezwanie do uzupełnienia, tj. poza zakres dopuszczony pkt 32 Regulaminu konkursu, co skutkowało odrzuceniem wniosku. Oceniając powyższą kwestię stanowiącą istotę niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, Sąd I instancji stwierdził: "Odnosząc się w powyższym kontekście do twierdzenia skarżącego, iż ograniczenie zakresu rzeczowego wniosku nie miało wpływu ani na cel, ani na treść istoty zadania, na które skarżący chciał uzyskać dofinansowanie, należy wyjaśnić, iż zgodnie z punktem 124 dokumentu (...)", a następnie Sąd dokonał analizy stosownych uregulowań prawnych dotyczących ocenianego zagadnienia zawartych w dokumencie "Organizacja systemu oceny i wyboru projektów w ramach POIiŚ", w Regulaminie konkursu, w przepisach prawa wspólnotowego oraz w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., który zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej, rola sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej. Z tym, że kryterium tej kontroli wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i sprowadza się do oceny zgodności z prawem działań organów, których akt lub czynność jest przedmiotem skargi. Uwzględniając powyższe, brak podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, gdyż nie można uznać, że Sąd rozpoznając sprawę dokonał kontroli legalności innej sprawy lub z przekroczeniem granic danej sprawy albo nie dokonał tej kontroli w żadnym zakresie. Wbrew zarzutom strony skarżącej nie można też uznać, że Sąd I instancji nie podjął próby przeprowadzenia analizy prawnej w zakresie interpretacji przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie co do możliwości wprowadzenia poprawek, uzupełnień lub zmian, skoro powyższe dowodzi, że Sąd tego rodzaju ocenę przeprowadził.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wskazano natomiast, analizy których konkretnie przepisów prawnych Sąd I instancji nie przeprowadził. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest przepisem procedury. Zarzucając jego naruszenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący wskazując sposób naruszenia tego przepisu musi określić, których konkretnie przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie Sąd I instancji nie uwzględnił w przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Brak przy tym podstaw do przyjęcia, że przepisami tymi mogłyby być unormowania prawne wskazane w punkcie II petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim bowiem Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów ani ich uściślać bądź w inny sposób korygować. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej.

Ponadto, skoro w punkcie II petitum skargi kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię tychże przepisów przez Sąd I instancji, to nie sposób przyjąć, że Sąd pominął je w swej analizie prawnej, a jednocześnie dokonał ich błędnej wykładni.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. Otóż, powołany przepis zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Przepis art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010/3/39). Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie występuje, gdyż w ramach zarzutu "braku rozstrzygnięcia istoty sprawy" nie zarzuca się uchybień w zakresie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy będącego podstawą rozstrzygnięcia. Strona skarżąca zarzuca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wszystkich wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie zawiera prawidłowego sformułowania w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

Zarzut ten jest chybiony. Należy zwrócić uwagę, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. został wskazany jako konsekwencja zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który okazał się niezasadny. W konsekwencji w ten sposób sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. także należało uznać za niezasadny, skoro nie wyjaśniono w jego uzasadnieniu w zakresie jakich regulacji prawnych nie została wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia wydanego zaskarżonym orzeczeniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowane przez instytucję pośredniczącą II stopnia przepisy prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało tak sformułowane, iż pozwoliło stronie skarżącej podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem, a także poddawało się kontroli instancyjnej.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty sformułowane w punkcie I petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybione.

Nie są też trafne zarzuty dotyczące błędnej wykładni pkt 31 i 32 oraz pkt 30 Regulaminu konkursu nr [...] w zw. z pkt 8, 115A i 126 Załącznika nr 2 Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko –Organizacji systemu oceny i wyboru projektów w ramach POIiŚ (dalej załącznika nr 2) oraz w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie sformułowanym w punkcie II petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z pkt 7 cyt. załącznika nr 2 ocena projektów odbywa się wyłącznie w oparciu o kryteria zatwierdzone przez komitet monitorujący. Procedury (w szczególności listy sprawdzające wykorzystywane przy ocenie projektów) nie mogą wykraczać poza zakres kryteriów obowiązujących w momencie ogłoszenia konkursów. Natomiast w myśl pkt 8 załącznika nr 2 niespełnienie kryterium następuje również w przypadku braku informacji we wniosku, pozwalającej na ocenę kryterium, lub zawarcie informacji niepełnej, tj. niewystarczającej do stwierdzenia, że kryterium zostało spełnione. Trafny jest zatem pogląd Sądu I instancji, że "kryteria wyboru projektów" wyznaczają zakres oceny projektu na poszczególnych etapach konkursu. W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej został odrzucony w trakcie dokonywania ponownej oceny formalnej, gdyż uznano, że wskutek wykonania wezwania dokonano zmian poza zakres dopuszczalny pkt 32 Regulaminu konkursu. Ocena tego stanowiska wymaga zatem przypomnienia procedury dotyczącej złożenia oraz oceny formalnej wniosków na poziomie Instytucji Pośredniczącej II stopnia.

Z pkt 15 Regulaminu konkursu wynika, że wnioskodawca zobligowany jest do złożenia wniosku aplikacyjnego według określonego w procedurze konkursowej wzoru wraz z załącznikami. Wraz z papierową wersją wniosku należy złożyć szereg załączników wymienionych w pkt 18 Regulaminu konkursu, a wśród nich (poz. 6 pkt 18): wykaz prawomocnych decyzji lokalizacyjnych: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub uchwał zatwierdzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (dla całego zakresu przedsięwzięcia), a także (poz. 27 pkt 18) wykaz aglomeracji objętych projektem. Z pkt 27 i 28 Regulaminu konkursu wynika także, że właściwa Instytucja pośrednicząca II dokonuje oceny złożonych projektów w oparciu o kryteria formalne i kryteria merytoryczne I stopnia, na podstawie list sprawdzających; oceny tej dokonuje równolegle. Każdy projekt oceniany jest pod kątem spełnienia wszystkich kryteriów formalnych i merytorycznych I stopnia (pkt 29 zd. 3 Regulaminu).

W pkt 30–32 Regulaminu konkursu określono zasady dotyczące dokonywania poprawy i uzupełnienia projektu. Z pkt 30 Regulaminu, a także pkt 126 załącznika nr 2 wynika, że gdy w wyniku przeprowadzonej oceny zostanie stwierdzone, iż chociaż jedno kryterium formalne nie jest spełnione, a wniosek w tym zakresie jest możliwy do poprawy, wnioskodawca jest wzywany do uzupełnienia wniosku lub złożenia koniecznych wyjaśnień. Wezwanie określa, które kryteria nie zostały spełnione oraz zawiera szczegółowe wskazanie zakresu i przyczyn niezgodności (pkt 126 zd. 2 załącznika nr 2).

Natomiast w pkt 32 Regulaminu konkursu stwierdzono wprost, że zakres zmian dokonanych przez wnioskodawcę we wniosku oraz załącznikach nie może wykraczać poza zgłoszone przez IP II uwagi i zalecenia. Samodzielne wprowadzanie poprawek może dotyczyć tylko oczywistych błędów rachunkowych i językowych. W przypadku dokonania poprawek (uzupełnień do IP II) powinien być ponownie złożony cały wniosek wraz z wersją elektroniczną w jednym egzemplarzu. Ponownie powinny być złożone te załączniki, których dotyczyły uwagi IP II. Wraz ze zaktualizowaną dokumentacją aplikacyjną wnioskodawca składa oświadczenie, w którym informuje o zakresie wprowadzonych zmian. W przypadku dokonania zmian niewynikających z uwag przekazywanych przez IP II wniosek podlega odrzuceniu.

Treść powyższych regulacji pozwala uznać, że wnioskodawca jest wzywany do uzupełnienia lub złożenia koniecznych wyjaśnień, a dokonany wskutek wezwania zakres poprawek czy też zmian we wniosku oraz załącznikach nie może wykraczać poza wskazane w wezwaniu uwagi i zalecenia. Powyższe nie oznacza, że swego rodzaju związanie treścią wezwania nie może w konkretnych okolicznościach wskazywać na sposób dokonania we wniosku poprawek i uzupełnień. Skoro wezwanie ma być szczegółowe i określać zakres i przyczyny niezgodności, to oczywistym jest, że uzupełnienia i zmiany mogą odnosić się wyłącznie do uchybień wskazanych w wezwaniu, których eliminowanie winno polegać na udzieleniu informacji brakujących do oceny projektu. Wezwanie ma służyć uzupełnieniu informacji niezbędnych do oceny czy wniosek spełnia dane kryterium. Przy czym – jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy – dotyczy to wniosku zgłoszonego do konkursu, gdyż wezwanie do uzupełnienia skierowane w trybie pkt 30 Regulaminu konkursu dotyczy tego właśnie wniosku.

Wezwanie nie ma służyć zajęciu merytorycznego stanowiska poprzez zmianę rzeczową wniosku prowadzącą do wyeliminowania z wniosku takiej części projektu, której pozostawienie skutkowałoby niespełnieniem określonego kryterium. Okoliczność, że z pkt 115A załącznika nr 2 oraz z pkt 31 Regulaminu konkursu wynika, iż uzupełnienie dokumentów na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia co do zasady może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków, nie oznacza, iż w ramach wykonania wezwania możliwa jest zmiana rzeczowa wniosku sprowadzająca się do wyłączenia z projektu takiej części zadań inwestycyjnych, co do których niemożliwe było spełnienie warunków wezwania dotyczących złożenia stosownych dokumentów. Jak zauważył Sąd I instancji, w trybie regulacji przewidzianej w pkt 115A załącznika nr 2 w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest przedłożenie dokumentu uzyskanego po dniu zakończenia składania wniosków, o ile dokument jest uzyskiwany od innego organu, a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie i z przyczyn niezależnych nie otrzymał go na czas (np. z powodu bezczynności organu).

Powyższa regulacja przewiduje skierowanie do wnioskodawcy wezwania, o jakim mowa w pkt 30 Regulaminu, umożliwiającego poprawę wniosku w okolicznościach określonych w pkt 31 zd. 2 tegoż Regulaminu. Powyższe nie może być jednak rozumiane jako umożliwienie - wskutek wezwania - dokonania zmian rzeczowych wniosku, które nie wynikają z uwag i zaleceń zawartych w wezwaniu. W pkt 32 Regulaminu jednoznacznie bowiem stwierdzono, iż w przypadku dokonania zmian niewynikających z uwag przekazanych przez IP II, wniosek podlega odrzuceniu. Zatem wszelkie zmiany wniosku niezwiązane z treścią wezwania do jego uzupełnienia bądź też samodzielne poprawki wniosku niedotyczące oczywistych błędów rachunkowych i językowych muszą skutkować odrzuceniem wniosku.

Wbrew zarzutom strony skarżącej, brak podstaw do uznania, że wykładnia postanowień pkt 31 i 32 oraz pkt 30 Regulaminu konkursu w zw. z pkt 8, 115A i 126 załącznika nr 2 dokonana przez Instytucję Pośredniczącą i zaakceptowana przez Sąd I instancji jest błędna. Wykładnia powyższych regulacji przedstawiona w skardze kasacyjnej, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie uwzględnia tego, iż ocena formalna wniosku jest przeprowadzana równolegle z oceną merytoryczną I stopnia. Wprowadzenie zatem do projektu zmiany zadania inwestycyjnego, poprzez ograniczenie zakresu rzeczowego tego projektu, wiąże się z koniecznością ponownej oceny wniosku pod kątem spełnienia tych kryteriów, co z kolei może sugerować nierówne traktowanie wszystkich uczestników konkursu.

Nie można bowiem wykluczyć, że wprowadzeniem tego rodzaju zmian do projektu byliby zainteresowani ci wnioskodawcy, którzy nie uzyskali wystarczającej liczby punktów w ramach oceny merytorycznej I stopnia. Przedstawione przez stronę skarżącą rozumienie postanowień Regulaminu dotyczących wprowadzenia uzupełnień i zmian oznaczałoby dopuszczenie zmiany zakresu rzeczowego projektu w toku przeprowadzanej jego oceny, w sytuacji gdy pozostali uczestnicy konkursu nie mieliby możliwości wprowadzenia tego rodzaju zmian.

Taka wykładnia omawianych regulacji procedury konkursowej naruszałaby reguły równego traktowania wszystkich uczestników konkursu. Zatem brak podstaw do uznania, że wykładnia tych regulacji dokonana w zaskarżonym wyroku narusza zasady zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W szczególności gdy strona skarżąca nie uzasadniła w czym upatruje naruszenie powyższych zasad konstytucyjnych. Nie można też przyjąć, że ustanowienie w dokumentach stanowiących system realizacji POIiŚ oraz w Regulaminie konkursu postanowień, które dopuszczają możliwość dokonania zmian we wniosku, wyłącznie w zakresie wskazanym przez instytucję oceniającą wniosek, narusza zasady efektywności prawa wspólnotowego. Wymaga bowiem podkreślenia, że celem ostatecznej oceny wniosku jest ocena stopnia gotowości projektu do realizacji i wybór projektów do dofinansowania (pkt 112 załącznika nr 2). Zasada efektywności, na którą powołuje się strona skarżąca, jest realizowana poprzez umożliwienie dokonania uzupełnień i zmian we wniosku, których celem jest wykonanie pełnej prawidłowej oceny projektu zgłoszonego we wniosku.

Celem postępowania konkursowego jest wybór do dofinansowania najlepszych projektów, aby środki finansowe na konkretne działania otrzymali najlepsi, którzy rokują pełne i możliwie trwałe wykorzystanie otrzymanych środków, bo tylko takie wykorzystanie środków służyć ma strategicznemu celowi regulacji dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego – celowi trwałego rozwoju. Powyższe wymaga więc od podmiotów starających się o uzyskanie tego rodzaju wsparcia finansowego dołożenia należytej staranności na etapie przygotowania projektu do konkursu. Takie działanie związane jest m.in. z obowiązkiem uważnego zapoznania się z opisami poszczególnych kryteriów w celu dokładnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem kryteriów oceny przewidzianych dla danego projektu. Podawane we wniosku dane muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu, w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 309/10, zbiór lex nr 596741).

Nie uzasadnia trafności ocenianych zarzutów argument, że za zgodą właściwej instytucji zmiana zakresu rzeczowego wniosku może nastąpić nawet na etapie finansowania projektu. Strona skarżąca nie wskazała przede wszystkim w oparciu o które regulacje formułuje tego rodzaju pogląd. Natomiast z uregulowań zawartych w art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 dotyczących tzw. "trwałości operacji" wynika, że tzw. zasadnicza modyfikacja projektu może nastąpić jedynie w przewidzianych w tym przepisie warunkach. Z uregulowań tych wynika także, że zmiany projektu po zawarciu umowy o dofinansowanie skutkują obowiązkiem zwrotu środków, a wyłączenia w tym przedmiocie mogą nastąpić jedynie w przypadkach wskazanych w powyższym przepisie.

Reasumując stwierdzić należy, że przewidziana w dokumentacji konkursowej procedura uzupełnienia wniosku ma jedynie na celu uzyskanie zgodności treści wniosku i załączników z wymogami kryteriów oceny projektów. Do wyeliminowania tego rodzaju niezgodności służy tryb przewidziany w pkt 30–32 Regulaminu konkursu. Jego celem nie jest natomiast umożliwienie potencjalnym beneficjentom pomocy takiej zmiany rzeczowej wniosku, która prowadziłaby do przedstawienia w istocie rzeczy nowego projektu eliminującego wcześniej stwierdzone braki, których nieuzupełnienie prowadziłoby w efekcie do stwierdzenia niespełnienia przez wniosek wymaganych kryteriów oceny projektów.

W rozpoznawanej sprawie wskutek skierowanego do strony skarżącej wezwania o uzupełnienie wniosku dokonano jego zmiany poprzez usunięcie spośród 57 zadań inwestycyjnych, dwóch z nich, dotyczących budowy sieci kanalizacyjnej w C. oraz w S. i A. W tej sytuacji trafne jest stanowisko, że przedstawiony po poprawkach wniosek wraz z załącznikami zawiera zmiany wykraczające poza wezwanie, a ocena co do spełnienia kryterium nr 14 dokonana w stosunku do zakresu rzeczowego projektu przedstawionego w pierwotnym wniosku nie może być pozytywna.

Z przyczyn wyżej wskazanych brak było podstaw do przyjęcia, że zarzut zawarty w pkt II petitum skargi kasacyjnej jest zasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, gdyż brak było podstaw do uznania, że skarga kasacyjna jest uzasadniona. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a.