Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 6 listopada 2012r., sygn. akt III SA/Po 559/12, oddalił skargę M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu [...] września 2008 r. M. M. zwróciła się z wnioskiem o umorzenie odsetek od należności składkowych, powstałych w związku prowadzeniem działalności gospodarczej. We wniosku wskazała na swoją trudną sytuację finansową i brak świadomości o obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. określił M. M. wysokość nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06/1999 r. do 12/1999 r., od 03/2000 r. do 12/2000 r., od 06/2001 r. do 12/2002 r., od 03/2003 r. do 12/2003 r., od 03/2006 r. do 06/2006 r., od 10/2006 r. do 08/2007 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ odmówił wnioskodawczyni umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za wskazane okresy, w łącznej kwocie 5.418,00 zł.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. o sygn. akt III SA/Po 798/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uchylił decyzje ZUS obu instancji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie odmówił M. M. umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za wskazane okresy.
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. organ utrzymał w mocy powyższą decyzję wydaną w I instancji.
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r. o sygn. akt III SA/Po 791/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ nie zrealizował w pełni wytycznych zawartych w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r., zwłaszcza w zakresie ustalenia szczegółowych wydatków strony ponoszonych na wspólne gospodarstwo domowe, spłacania zobowiązań finansowych oraz możliwości zakupu leków. Sąd podniósł, że z decyzji wynika dochód rodziny skarżącej (wnioskodawczyni i syna) i wydatki ogółem. Z decyzji tej nie wynika jednak precyzyjnie, jakie konkretnie wydatki strony składają się na ogólną kwotę, co nie pozwala na pełną ocenę jej legalności. Nie wiadomo, które wydatki na zaspokojenie bieżących niezbędnych potrzeb zostały przez organ uwzględnione i w jakiej wysokości, a które pominięto i dlaczego co narusza art. 107 § 3 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej daje jako: k.p.a.) oraz wytyczne zawarte wyroku Sądu, w którym wyraźnie zwrócono uwagę na to, że organ ma dokonywać ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej, co winno znajdować odzwierciedlenie w treści decyzji i jej uzasadnienia, szczególnie w przypadku decyzji uznaniowej.
Sąd wskazał, że organ nie dokonał zestawienia ponoszonych miesięcznie wydatków, ani nie porównał dochodów z wydatkami na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny. Utratę pracy przez syna skarżącej – P. M. organ uznał za okoliczność, która nie wpłynęła na zmianę decyzji w sprawie odmowy umorzenia odsetek, nie uzasadniając wyczerpująco tej kwestii. W ocenie Sądu, organ nie dokonał analizy budżetu wnioskodawczyni i jej syna w odniesieniu do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2010 r. uznał za jeszcze bardziej lakoniczne niż uzasadnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.
Pismem z dnia [...] września 2011r. M. M. rozszerzyła swój wniosek domagając się umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oraz z tytułu odsetek i podniosła, że w związku z prowadzoną egzekucją należności z emerytury, nie ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb socjalno – bytowych.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ZUS odmówił M. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za wskazane okresy, w łącznej kwocie 6.244,33 zł, w tym z tytułu: składek – 4.017,83 zł, odsetek liczonych na dzień 2.09.2008 r. – 1928 zł, kosztów upomnień – 298,50 zł.
Organ wskazał, że wobec zobowiązanej wszczęto postępowanie egzekucyjne mające na celu realizację należności i dokonano zajęcia świadczenia emerytalno – rentowego. Egzekucja jest skuteczna.
Organ ustalił, że M. M. uzyskuje dochód z emerytury w kwocie 1196,10 zł netto, z czego następuje potrącenie egzekucyjne w wysokości 356,07 zł. Po potrąceniach do wypłaty pozostaje kwota 840,03 zł. Dodatkowo zobowiązana otrzymuje dochód z tytułu umowy o dzieło w kwocie 514,00 zł netto i nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. Prowadząc odrębne gospodarstwo domowe zamieszkuje w mieszkaniu należącym do syna, które uzyskał od niej na podstawie umowy darowizny. Organ wskazał, że M. M. udokumentowała stałe wydatki ponoszone w związku z utrzymaniem i opłatami, w tym ponosi stałe wydatki wynikające ze spłaty długoterminowych zobowiązań cywilnoprawnych w kwocie 287,72 zł miesięcznie.
Zakład uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.u.s.).
W jego ocenie, wnioskodawczyni nie wykazała również okoliczności pozwalających na umorzenie należności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. W trakcie postępowania wskazała, że ponosi stałe wydatki miesięczne w wysokości 1094,23 zł, z tym że udokumentowała stałe wydatki miesięczne związane z utrzymaniem jedynie w wysokości 322,13 zł, zaś wydatki związane z leczeniem, średnio miesięcznie w wysokości około 63,80 zł.
Organ podniósł, że syn zobowiązanej oświadczył, iż w związku z utratą przez niego pracy od dnia 1 października 2011 r. M. M. będzie ponosiła w pełnej wysokości koszty związane z utrzymaniem i zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych, jednak nie określił wysokości udzielonego przez nią wsparcia, nie wskazał na jakiej zasadzie będzie świadczyła pomoc finansową w regulowaniu ciążących na nim zobowiązań. M. M. ma ustanowioną służebność mieszkania bez warunku ponoszenia opłat lub częściowej partycypacji w wydatkach. Wnioskodawczyni nie przedłożyła również dowodów, z których wynika, że posiada zadłużenia i reguluje zobowiązania wobec [...], [...], oraz [...], a także żadnej aktualnej dokumentacji dotyczącej stanu zdrowia.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. M. zarzuciła, że organ nie ustalił i nie ocenił w sposób rzetelny jej sytuacji materialnej i finansowej. Okoliczności, które zostały zbadane były interpretacją obecnego stanu materialno – finansowego, a nie stanu z okresu, którego wniosek dotyczył. Interpretacja obecnego stanu materialno – finansowego, zdaniem odwołującej, jest zbędna z uwagi na fakt wyegzekwowania przez ZUS prawie całej kwoty zaległości.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji, oceniając całokształt materiału dowodowego, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności, jak również nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. M. M. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, ukaranie organu z powodu bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca wskazała, że Zakład ponownie w sposób lakoniczny wyjaśnił motywy podjęcia zaskarżonych decyzji. Postępowanie przeprowadzono w sposób ogólny i nierzetelny, a organ nie określił, którym z dowodów dał wiarę, a którym nie i dlaczego. Skarżąca podniosła, że do czasu decyzji o zajęciu egzekucyjnym wywiązywała się ze swoich zobowiązań cywilnoprawnych, obecnie zaś zobowiązania te spłacane są nieterminowo i głównie dzięki wsparciu rodziny. Stwierdziła, że w toku postępowania dostarczyła dokumenty, w tym m.in. dotyczące historii chorób, badań lekarskich oraz potrzebnych leków, którym Zakład nie dał wiary. Zarzuciła, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie zastosował się do wyroku Sądu, a tym samym w rażący sposób zlekceważył ocenę prawną zawartą w jego uzasadnieniu.
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wcześniejszych orzeczeniach sądu administracyjnego wydanymi w tej sprawie. W wiążącym w sprawie wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. Sąd uznał, że organ nie dokonał dokładnych ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji osobistej i materialnej skarżącej, w tym w szczególności odnośnie uzyskiwanych dochodów, koniecznych wydatków oraz relacji pomiędzy tymi wielkościami, które umożliwiają ocenę, czy i w jakim zakresie sytuacja materialna i życiowa zobowiązanej pozwala na zapłatę zaległych należności i nakazał wnikliwą i rzetelną ocenę stanu faktycznego.
W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanym postępowaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych uwzględnił wskazania zawarte w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organu, iż w sytuacji skarżącej nie zachodzą przypadki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co zostało już stwierdzone w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. Sąd wskazał, że w tym zakresie nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, bowiem M. M. posiada dochód z emerytury oraz zawartej umowy o dzieło, z których można skutecznie w drodze egzekucji uzyskać środki finansowe na spłatę należności. Dokonywane są potrącenia w wysokości 356,07 zł, wobec czego Zakład posiada realne możliwości zaspokojenia swoich należności.
Zdaniem Sądu, za zasadne należało również uznać stanowisko organu dotyczące braku podstaw prawnych i faktycznych do umorzenia skarżącej zaległych należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Dokonując oceny sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej w świetle powołanego przepisu, organ prawidłowo wziął pod uwagę to, że skarżąca uzyskuje dochody z tytułu emerytury w kwocie 1.196,10zł netto oraz z tytułu umowy o dzieło w kwocie 514,00 zł netto, co daje łącznie po dokonanych potrąceniach egzekucyjnych, kwotę 1354,03 zł netto miesięcznie. Zamieszkuje w mieszkaniu należącym do syna. Ma ustanowioną służebność mieszkania polegającą na korzystaniu z całego ogrzanego i oświetlonego lokalu mieszkalnego. Nie prowadzi z synem wspólnego gospodarstwa domowego, zatem utrzymuje się sama z uzyskiwanych dochodów. Z zaświadczenia Prezydenta Miasta L. wynika, że syn skarżącej jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako bezrobotny od dnia [...] lutego 2012 r. i będzie pobierał zasiłek dla bezrobotnych w okresie od 16 lutego 2012 r. do 7 lipca 2012 r. w wysokości 80%, z czego wynika, że uzyskał własne źródło dochodów.
Ustalone stałe wydatki miesięczne strony wynoszą 322,13 zł, zaś udokumentowane koszty związane z leczeniem wynoszą średnio 63,80 zł na miesiąc. M. M. nie przedłożyła żadnej aktualnej dokumentacji dotyczącej stanu zdrowia, wskazującej na konieczność stałego przyjmowania leków, a ponadto nie korzysta z żadnej pomocy finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie.
Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut skargi polegający na braku prawidłowej oceny okoliczności sprawy. Organ w sposób prawidłowy uwzględnił i ocenił okoliczności i przedłożone dokumenty, zaś wyprowadzone z materiału dowodowego wnioski nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów. WSA zauważył również, że organ podjął wszelkie możliwe kroki w kierunku ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej skarżącej. Zwrócił się do niej o przedłożenie wszystkich możliwych dokumentów, potwierdzających jej sytuację materialno – bytową, wystąpił do różnych instytucji z wnioskami o udzielenie informacji dotyczących m. in. stanu posiadania skarżącej. Skarżąca poinformowała, że nie ma możliwości uzyskania wymaganych dokumentów we wskazanym czasie oraz nie jest w stanie ponieść opłat za niektóre z nich.
Ponadto stwierdziła, że plany spłat i kwoty kredytów, koszty leków są niezmienne, a koszty zakupu opału ponoszone są wyłącznie w sezonie grzewczym. Przedłożyła oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym, o miesięcznych wydatkach w wysokości 1094,23 zł, faktury za zakup leków, abonament, wymiar opłat za mieszkanie skierowany do P. M., wyciąg z karty kredytowej. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. oświadczyła, że nie jest w stanie dostarczyć aktualnej dokumentacji o stanie zdrowia, gdyż pozyskanie takich zaświadczeń wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów, co z uwagi na jej sytuację finansową nie jest możliwe. Wskazała, że jej obecna sytuacja finansowa nie pozwala jej na leczenie w specjalistycznych gabinetach lekarskich. Zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. wymaga od zobowiązanej wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny.
Ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa przede wszystkim na zobowiązanej, bowiem wiedzę o okolicznościach, które stanowią podstawę do ewentualnego uwzględnienia wniosku o umorzenie należności, posiada ona sama. W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, że skarżąca wykazała wydatki na utrzymanie i leki w wysokości wynikającej z przedłożonych dokumentów, wyjaśniając jednocześnie, że pozyskanie dokumentów może być związane z koniecznością dokonania opłat, na które ją nie stać. Nie wykazała przy tym, że w istocie sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. WSA stwierdził, że organ zasadnie uznał, iż skarżąca nie przedkładając aktualnej dokumentacji lekarskiej dotyczącej stanu zdrowia i wskazującej na konieczność stałego przyjmowania leków, nie wykazała jakie są jej konkretne i konieczne wydatki w tym zakresie. Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko ZUS, że konieczność regulowania przez skarżącą należności cywilnoprawnych, wynikających ze spłaty pożyczek i kredytów, nie zwalnia organu z obowiązku podejmowania działań zmierzających do wyegzekwowania zaległych składek.
Zdaniem Sądu I instancji, zgromadzony materiał dowodowy nie stanowił podstawy do uznania że skarżąca ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny.
II
Skargę kasacyjną złożyła M. M. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
- - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 p.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji ZUS Oddział w O. W. jako odpowiadającej przepisom prawa podczas, gdy w istocie została wydana z obrazą art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasatorka wyjaśniła, iż uzasadnienie skargi do WSA czyni integralną częścią uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Ponadto wskazała, że decyzja jako uznaniowa wymaga od organu rzetelnej i wnikliwej oceny okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w ustawie przesłanki, zaś ZUS naruszył dyspozycje art. 7 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie wielu istotnych okoliczności dotyczących sytuacji majątkowej i osobistej wnioskodawczyni.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W podstawach kasacyjnych należy wskazać, które przepisy prawa i w jaki sposób naruszył Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, zaś w uzasadnieniu wyjaśnić dokładnie przyczyny stanowiska prezentowanego przez kasatora. Ustawa p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zastąpienia uzasadnienia skargi kasacyjnej odwołaniem się do treści innego, wcześniejszego pisma kasatora, zatem odwołanie się do wywodów skargi, zamiast uzasadnienia zarzutów kasacyjnych uznać należy za niedopuszczalne.
Dalej wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji, a także przez organ administracji. Jednak chodzi o tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego przez organ (i akceptację tego naruszenia przez Sąd I instancji) należy wyraźnie wyjaśnić, na czym naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd kasacyjny jest związany treścią zarzutów kasacyjnych i nie jest upoważniony do ich uzupełniania lub domyślania się ich treści. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi być sformułowana jasno i precyzyjnie, a aby to zapewnić, ustawa wymaga jej sporządzenia przez profesjonalistę.
Sformułowania skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej uniemożliwiają merytoryczne ustosunkowanie się do postawionego w niej zarzutu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wskazany jako naruszony art. 77 k.p.a. ma cztery jednostki redakcyjne i podanie w podstawie kasacyjnej, iż naruszony został art. 77 k.p.a., bez wskazania jednostki redakcyjnej oraz niewyjaśnienie sposobu naruszenia, nie spełnia wymogów stawianych przez p.p.s.a. Jeżeli formułowany jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., należy wyraźnie wskazać, które okoliczności nie zostały wyjaśnione lub jakie dowody pominięto w rozważaniach i jaki to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Kasator nie wyjaśnił też, które wytyczne zawarte w poprzednich wyrokach nie zostały zrealizowane i jaki to miało wpływ na wynik sprawy, ani nie wskazał jako naruszonego art. 153 p.p.s.a., którego powołanie jest niezbędne przy zarzucie niezrealizowania przez organ wytycznych sądowych.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. bez wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu oraz bez dalszych wyjaśnień, na czym to naruszenie polegało również nie spełnia wymogów stawianych skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.