Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 993/09 oddalił skargę "S." Sp. j. w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Kierownik Rejonu w R. Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. orzekł o wymierzeniu firmie "S". Spółka Jawna (dalej jako skarżąca) kary pieniężnej w kwocie 34.911,60 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr 8, przy Alei W. w miejscowości B. w okresie od 8 sierpnia 2008 r. do 19 września 2008 r., polegające na przebudowie zjazdu z drogi krajowej Nr 8 poprzez utwardzenie nawierzchni zjazdu płytami betonowymi "Jumbo" łączącego nieruchomość skarżącej, położoną w B. przy al. W. 20c z drogą krajową Nr 8 - o powierzchni 101,25 m2 oraz zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na prawach wyłączności poprzez wykonanie wzdłuż ogrodzenia terenu Spółki nawierzchni utwardzonej płytami betonowymi "Jumbo", przeznaczonej na miejsca postojowe o łącznej powierzchni 61,13 m2.
Organ wskazał, że powyżej opisane działania wypełniają dyspozycję art. 29a ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), zwana dalej u.d.p., wobec tego wymierzył karę.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle obowiązującego prawa zajęcie terenu istniejącego pasa drogowego (niebędącego własnością podmiotu zajmującego) wymaga zgody właściciela bądź zarządcy tego terenu. Stosownie do przepisów ustawy o drogach publicznych zgoda ta w konkretnych przypadkach posiadać winna formę decyzji administracyjnej. Ułożenie płyt na terenie działek, na terenie istniejącego pasa drogowego drogi krajowej Nr 8, związane zarówno z utwardzeniem nawierzchni zjazdu jak również wykonaniem miejsc postojowych, musiało zostać uznane za działanie niezgodne z przepisami ustawy i skutkować przeprowadzeniem właściwego w tym względzie postępowania. Spółka nie wystąpiła do zarządcy pasa drogowego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na jego zajęcie.
Organ stwierdził ponadto, że okoliczność, na którą powoływała się skarżąca, dotycząca "estetyzacji" terenu dotychczas niezagospodarowanego, nie wyłącza obowiązywania przepisów ustawy o drogach publicznych. Skarżąca bowiem nie była właścicielem zajętego terenu, ani nie posiadała uprawnień do jego zajęcia.
Organ podniósł, że ułożenie płyt "Jumbo" nie zostało poprzedzone formalnym wystąpieniem skarżącej do zarządcy drogi o udzielenie zezwolenia na przebudowę (zmianę nawierzchni) zjazdu czy też zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Za takie wystąpienie w ocenie organu nie może być uznany wniosek skarżącej skierowany do Oddziału GDDKiA z dnia 21lipca 2008 r. dotyczący wyrażenia zgody na wyłożenie płytami "Jumbo" połączenia budynku firmy z istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr 8, złożony po fakcie ułożenia płyt, w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organ nie naruszył zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego.
Wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pod pojęciem pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw do twierdzenia, że nie zostały w sposób należyty wytyczone dokładne granice pasa drogowego, a także, że brak jest danych co do charakteru prawnego gruntu pomiędzy nitką asfaltową nr 8 a działką stanowiącą własność skarżącej spółki. W aktach sprawy znajdują się bowiem korespondujące ze sobą i uzupełniające się wzajemnie dokumenty, całkowicie wyjaśniające przedmiotową kwestię. Należą do nich przede wszystkim: "Mapa sytuacyjno-wysokościowa z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych - skala 1:500" (k-11 akt adm.), "załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu" stanowiący integralną część projektu decyzji Wydziału Geodezji i Architektury Urzędu Miasta B. z dnia 22.07.2004 r. o warunkach zabudowy (k- 5 akt. adm.) oraz Wypis z rejestru gruntów z 15 grudnia 2008 r., z którego wynika jednoznacznie, iż działki nr 439/1, 446 i 448 stanowią drogi.
Sąd wskazał, że w świetle obowiązującego prawa zajęcie terenu istniejącego pasa drogowego, który nie jest własnością podmiotu zajmującego, jak również przebudowa istniejącego zjazdu są działaniami wymagającymi zgody właściciela bądź zarządcy tego terenu. Ułożenie płyt na terenie działek niebędących własnością Spółki (na terenie istniejącego pasa drogowego drogi krajowej Nr 8), związane zarówno z utwardzeniem nawierzchni zjazdu jak również wykonaniem miejsc postojowych, musiało zostać uznane przez organ za działanie niezgodne z przepisami ustawy i skutkować przeprowadzeniem właściwego w tym względzie postępowania. Spółka nie wystąpiła do zarządcy pasa drogowego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na jego zajęcie, co musiało skutkować wszczęciem i przeprowadzeniem stosownego postępowania, w trybie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych.
Od powyższego wyroku "S" Sp.j. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła orzeczenie w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. lub zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- - przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270), dalej jako p.p.s.a. w zw. art. 4 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 40 ust. 1 tejże ustawy, polegające na błędnym określeniu w tej sprawie pojęcia pasa drogowego i przez to niesłuszne uznanie, że skarżąca dokonała jego bezprawnego zajęcia, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że Sąd nie stwierdził naruszenia w toku postępowania przez organ przepisów o postępowaniu wyjaśniającym i dowodowym, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tym samym bezkrytycznie przyjął, że skarżąca faktycznie zajęła pas drogowy bez zezwolenia, pomimo że postępowanie dowodowe dało podstawy do przyjęcia, że grunt faktycznie zajęty przez skarżącą w rzeczywistości nie stanowił pasa drogowego, co podnosiła skarżąca, a które to okoliczności zobowiązywały Sąd w takiej sytuacji do uchylenia zaskarżonej decyzji, a to naruszenie spowodowało, że zaskarżony wyrok oddalił skargę "S." Sp.j. z/s w B., uznając decyzję GDDKiA Oddział w Ł. z dnia [...] marca 2009 roku za rozstrzygającą prawidłowo zagadnienie zajęcia przez skarżącą pasa drogowego;
ewentualnie zarzuciła naruszenie,
- - przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 29 a w zw. z art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1) u.t.d. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest GDDKiA (Dz. U. z 2004 r. Nr 129 poz. 1369), polegające na tym, że WSA w W. nie dostrzegł uchybień popełnionych przez GDDKiA Oddział w Ł. przy ustalaniu i wyliczaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ w toku postępowania przepisów art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. i tym samym bezkrytycznie przyjął ilości dni zajęcia pasa drogowego wskazaną przez GDDKiA Oddział w Ł., pomimo iż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dał podstaw do ustalenia, w jaki sposób strona przeciwna ustaliła czas zajęcia pasa drogowego na okres 43 dni, a którą to okoliczność podnosiła skarżąca, i które to okoliczności jednocześnie zobowiązywały Sąd w takiej sytuacji do uchylenia zaskarżonej decyzji, a naruszenie to spowodowało, że zaskarżony wyrok oddalił skargę "S." Sp. J. z/s w B., uznając decyzję GDDKiA Oddział w Ł. z dnia [...] marca 2009 roku za wydaną prawidłowo i należycie ustalającą wysokość naliczonej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że wskazanie przez organ jedynie, że zajęto wyodrębnioną geodezyjnie działkę gruntu należącą do zarządcy drogi jest niewystarczające do uznania, że zajęto pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Wielokrotnie skarżąca wskazywała w trakcie postępowania, że pas gruntu, na którym zostały ułożone płyty typu "Jumbo" nie był i nie jest użytkowany jako droga, czy też jezdnia i nie jest też funkcjonalnie pasem drogowym. Jest to błotnisty pas gruntu, na którym znajdują się naniesienia krzewiaste, oświetlenie miejskie, słupy elektryczne, a także na to, że pas ten jest zajmowany przez właścicieli wszystkich przyległych do niego działek, w sposób niewskazujący, iż jest to pas drogowy. Pas ten nie stanowi elementu ruchu drogowego i jakiekolwiek działania tam podejmowane nie mogą zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Podniósł ponadto, że organ nie podał żadnych dowodów potwierdzających, że zajęcie pasa drogowego trwało 43 dni, ani też nie podano w jaki sposób został obliczony ten termin. Nie wskazano daty początkowej i końcowej zajęcia przedmiotowego pasa. Okoliczność ta była podnoszona przez skarżącą do WSA w W., jednakże Sąd tego uchybienia nie dostrzegł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozważań zauważyć należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 cyt. przepisu. W badanej sprawie nie zachodzi żadna z wad, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w L..
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej wskazać należy, że sformułowane w niej zarzuty dotyczą jedynie naruszenia przepisów proceduralnych (art. 174 pkt 2).
Postawione w pierwszym punkcie zarzuty kasatora koncentrują się na ustaleniach stanu faktycznego odnośnie pasa drogowego.
Aktualna treść art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazuje, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Według tego przepisu pod pojęciem pasa drogowego rozumie się wydzielony liniami granicznymi pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Drogi publiczne (w tym również pas drogowy) podlegają prawnej ochronie i nie mogą być co do zasady wykorzystywane w innym celu niż na potrzeby zarządzania drogami lub na potrzeby ruchu drogowego.
Jedynie w drodze wyjątku na zasadach określonych w art. 39 ust. 3 i 7 ustawy o drogach publicznych dopuszczalne jest wykorzystanie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami publicznymi lub potrzebami ruchu drogowego.
Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają jaka powinna być szerokość pasa drogowego. Jest to zawsze spowodowane szczególnymi warunkami danej drogi. Pewne wskazówki w tym zakresie zawierają przepisy art. 34 i 43 ustawy drogach publicznych, stanowiąc, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu powinna wynosić co najmniej 0,75 m a dla autostrad i dróg ekspresowych 2 m, oraz że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej co najmniej 10 m w terenie zabudowanym a 25 m w terenie niezabudowanym.
Skarżąca Spółka kwestionowała ustalenia stanu faktycznego co do pasa drogowego.
Zasadnicza kwestią dla przyjęcia czy spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy było ustalenie czy pas drogowy faktycznie został zajęty przez skarżącą.
Ustalenia tego można dokonać w oparciu o urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego oraz zlokalizowanie na tym terenie bez zezwolenia miejsc postojowych i zjazdu z drogi krajowej. Prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, iż doszło do zajęcia pasa drogowego, dokonując analizy porównawczej przebiegu linii granicznych pasa drogowego i lokalizacji zakwestionowanych inwestycji skarżącej. Takie stanowisko Sądu potwierdza dołączona do akt administracyjnych mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500 z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych, załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Przebudowa zjazdu z drogi krajowej wymagała również zezwolenia właściwego organu. Powoływanie się przez skarżącą na decyzję o warunkach zabudowy, w której zobowiązano ich do przebudowy zjazdu z drogi krajowej, nie może być uznane za dokument zastępujący zezwolenie na przebudowę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów warunkujących ustalenia stanu faktycznego co do pasa drogowego jest nieuzasadniony.
W punkcie drugim skargi kasacyjnej kasator zarzucił, iż do obliczenia wysokości kary pieniężnej przyjęto nieprawidłową ilość dni. Jak wynika z przepisów ustawy karę pieniężną wymierza się w 10-krotnej wysokości ustalonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcia 1 m2 pasa drogowego oraz liczby dni jego zajęcia - art. 40 ust. 12 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy.
W sprawie objętej skargą kasacyjną do obliczenia kary pieniężnej prawidłowo przyjęto liczbę dni, licząc od dnia przeprowadzenia kontroli i sporządzenia protokołu, do dnia wydania decyzji o nałożeniu kary, tj. 43 dni. Wprawdzie w rozstrzygnięciach organów, jak i uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak informacji uzasadniających przyjętą do obliczeń liczbę dni, lecz z prostego ich porównania wynika, że jest to data sporządzenia protokołu i wydania decyzji.
Wobec tego drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jest również nieuzasadniony.
Brak zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala na kontrolę prawidłowości interpretacji pojęcia pasa drogowego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie przepisów art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.