Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi "[J.]" Spółki z o.o. w W. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. zawiadomiono spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli prowadzonej działalności gospodarczej. Pismo to zostało zwrócone z adnotacją "adresat nieobecny awizowano dnia 18.01.2017 r." i zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. uznano je za doręczone prawidłowo.
Następnie, w dniu 3 lutego 2017 r., o godz. 9.30, kontrolujący udali się do siedziby przedsiębiorstwa, celem podjęcia czynności kontrolnych. Pod adresem siedziby Spółki, tj. W. ul. P. [...], zastali właścicielkę posesji, która poinformowała ich, że od lipca 2014 r. [J.] Spółka z o. o. nie prowadzi działalności pod tym adresem, a z posiadanych przez nią informacji wynika, że firma funkcjonuje w miejscowości C. w okolicy S. Celem udokumentowania podjętych czynności sporządzona została notatka służbowa oraz dokumentacja fotograficzna.
Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Szczecinie, nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za naruszenie, o którym mowa w lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: u.t.d.), to jest niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.
Od decyzji odwołanie złożyła [J.] Spółka z o.o. podnosząc, że nie została prawidłowo zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli.
Inspektor po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Szczecinie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nałożył na [J.] Spółka z o.o. karę pieniężną w łącznej kwocie 10 000 zł za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, na podstawie lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ podkreślił, że przedsiębiorca został prawidłowo zawiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli. Przesyłka była dwukrotnie awizowana i tym samym została skutecznie doręczona w rozumieniu art. 44 k.p.a.
Inspektor decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] lipca 2017 r.
WSA w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli odgrywa istotną rolę, bowiem pozwala między innymi na przygotowanie się przedsiębiorcy, a także na precyzyjne określenie terminu, w którym przystąpienie do czynności kontrolnych jest możliwe. Co do zasady, skuteczne zawiadomienie przedsiębiorcy jest warunkiem uznania, że w sprawie mamy do czynienia z niepoddaniem się lub uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
Dla uznania, że doszło do naruszenia, o którym mowa w lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., niezbędne jest, aby podmiot kontrolowany wiedział o zamiarze przeprowadzenia kontroli i podjął działania zmierzające do jej uniemożliwienia.
WSA wskazał, że skarżąca nie została zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli, bowiem przesyłka zawierająca zawiadomienie została przez Pocztę Polską zwrócona jako niepodjęta w terminie. Nie została również podjęta przesyłka zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jednak przesyłka zawierająca zawiadomienie o zakończeniu postępowania została odebrana przez osobę posiadającą pełnomocnictwo do odbioru korespondencji. Następnie profesjonalny pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2017 r.
Organ oparł się w zasadzie na oświadczeniu właścicielki nieruchomości, w której siedziba spółki poprzednio się znajdowała, nie poczynił jednak żadnych ustaleń w zakresie jej nowego adresu. Zignorował również okoliczność, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania zostało odebrane pod dotychczasowym adresem, przez osobę posiadającą stosowne pełnomocnictwo, co zdaniem Sądu świadczyć może o tym, że skarżąca, pomimo zmiany adresu, czy też faktycznego zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej, podjęła działania zmierzające do zabezpieczenia jej interesów, w szczególności w zakresie ustanowienia pełnomocnika do odbioru korespondencji.
Organ nie skontaktował się jednak ani z osobą, która odebrała zawiadomienie o zakończeniu postępowania, ani też z profesjonalnym, ustanowionym przez Spółkę pełnomocnikiem, celem ustalenia jej adresu, bądź osoby uprawnionej do dysponowania dokumentacją za okres, którego dotyczyć miała kontrola.
Jak wynika z akt postępowania spółka posiadała licencję dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, ważną do 13 lipca 2016 r. Przedsiębiorca nie złożył wniosku o przedłużenie terminu ważności licencji. Z informacji od Starosty Kamieńskiego wynika, że skarżąca nie posiadała licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Z kolei pełnomocnik skarżącej oświadczył, że aktualnie nie prowadzi ona żadnej działalności, nie posiada również zarządu, a pełnomocnictwo zostało mu udzielone przez prokurenta.
W takich okolicznościach organ powinien ustalić adres spółki, miejsce przechowywania dokumentacji i osobę odpowiedzialną za jej udostępnienie. W aktualnym, złożonym przez pełnomocnika skarżącej odpisie z KRS brak jest wskazania adresu spółki, zatem pełnomocnik powinien zostać przez organ zobowiązany do podania powyższych informacji, w tym również danych kontaktowych prokurenta i w oparciu o powyższe informacje organ powinien podjąć dalsze działania w sprawie. Dopiero, gdyby ustalenie powyższych danych stało się niemożliwe na skutek uchylenia się od przekazania powyższych informacji, istniałyby przesłanki do stwierdzenia, że działanie skarżącej nosi znamiona niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
Inspektor zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wykazał, aby brak odbioru korespondencji przez skarżącą nosił znamiona uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli (do jakiego to naruszenia zdaniem Sądu I instancji muszą być spełnione następujące wymogi: adres przedsiębiorcy musi zostać ustalony i skarżący prowadzi w tym miejscu działalność gospodarczą, odmawia on przyjęcia korespondencji, bądź przesyłki są uporczywie nieodbierane, zaś celem takiego działania strony powinno być uniemożliwienie skutecznego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, dodatkowo WSA wskazał na brak możliwości skontaktowania się z przedsiębiorcą, czy to osobiście, czy za pośrednictwem pełnomocnika), podczas gdy przedmiotowe wymogi zostały w niniejszej sprawie spełnione,
- 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: u.t.d.), a także l.p. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy, polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z całości materiału dowodowego wynika, iż strona w sposób uporczywy nie odbierała korespondencji pod wskazanym w Krajowym Rejestrze Sądowym adresem, następnie usunęła dane adresowe siedziby Spółki oraz wszelkie dane z tego rejestru mogące umożliwić organowi kontakt ze Spółką, nie podała także jakichkolwiek danych prokurenta, a pod adresem wynikającym z wpisu w rejestrze (przed usunięciem tego wpisu) w rzeczywistości siedziba spółki nie znajdowała się, co ustalono podczas wizyty inspektorów przy ul. P. [...], [...] W., natomiast Sąd I instancji, pomimo ww. okoliczności błędnie odmówił zastosowania ww. przepisów prawa materialnego, natomiast w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki dla nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpatrywania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie stawiane przez Inspektora zarzuty kasacyjne NSA rozpozna łącznie, gdyż pomimo że podstawą uchylenia skarżonych decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to w istocie problem prawny sprowadza się do zagadnienia poprawnego stosowania przez organy art. 92a ust. 3 i ust. 6 u.t.d. w treści obowiązującej w chwili wydania decyzji, a więc ustalenia czy prawidłowo została na spółkę nałożona kara za niepoddanie się lub uniemożliwianie kontroli. W tym zakresie Sąd I instancji przyjął, że organy nie podjęły dostatecznych działań w celu powiadomienia spółki o zamiarze kontroli, zatem naruszyły przepisy procesowe, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe wymierzenie spółce kary z tytułu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli.
Skarga kasacyjna w przedstawionych zarzutach zakwestionowała ten pogląd twierdząc, że organy dokonały wszystkich prawem nakazanych działań i ich skutkiem musiało być przyjęcie, że spółka uniemożliwiła kontrolę przestrzegania przepisów u.t.d., a to dawało podstawę do nałożenia na nią kary 10 000 złotych stosownie do przepisów u.t.d.
W ocenie NSA stanowisko skargi kasacyjnej nie jest trafne. Fakty ustalone przez organ związane z wszczęciem postępowania kontrolnego w spółce nie budzą wątpliwości. Przyznają je zarówno organ i Sąd I instancji, a potwierdza także pośrednio spółka. Zatem w zakresie ustalenia stanu faktycznego nie ma naruszeń dających podstawę do uchylenia decyzji. Natomiast problematyczna jest ocena tych ustaleń z punktu widzenia wykładni pojęcia "uniemożliwienia lub niepoddania się kontroli". Sąd I instancji przyjął, że na podstawie poczynionych ustaleń przez organy nie można uznać, że spółka uniemożliwiała lub nie poddała się kontroli, bo organy nie zadbały o to, by została ona powiadomiona o zamiarze jej przeprowadzenia.
Stanowisko Sądu I instancji jest trafne. Przecież Sąd ten w uzasadnieniu wskazuje, że do kontroli spółki miały zastosowanie przepisy rozdziału 5 obowiązującej wtedy u.s.d.g. Z treści art. 89c u.t.d. wynikało, że przepisy wskazanego rozdziału u.s.d.g. stosuje się wprost do postępowań kontrolnych prowadzonych na podstawie u.t.d. Skoro tak, to w tej sprawie, co zauważa Sąd I instancji, ma zastosowanie art. 79 ust. 2 pkt 6 u.s.d.g., który stanowił, że zawiadomienia o wszczęciu kontroli nie dokonuje się, gdy przedsiębiorca nie ma adresu zamieszkania lub adresu siedziby lub doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione.
W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że organ powiadomienia o kontroli w styczniu 2017 r. skierował na adres podany przez Spółkę w KRS.
Nie jest sporne także to, że Sąd I instancji stoi na stanowisku, że odmowa przyjęcia korespondencji lub jej nieodebranie może być uznane za niepoddanie się lub uniemożliwienie kontroli. Jednak aby takie działania spółki mogły być uznane za podstawę do wymierzenia kary wskazanej w l.p. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., to trzeba wykazać, że podmiot podlegający kontroli uniemożliwia jej przeprowadzenie, a więc organ ma ustalone miejsce siedziby lub prowadzenia działalności gospodarczej i w tych miejscach próbuje doręczyć powiadomienie o kontroli, a kontrolowany nie odbiera tego powiadomienia.
W rozpoznawanej sprawie, co słusznie zauważył Sąd I instancji, taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż organy przyjęły, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli jest następstwem zmiany siedziby spółki. W ocenie NSA taki wniosek organów jest nieuprawniony, a więc należy stwierdzić, że Sąd I instancji działał zgodnie z prawem nakazując organom powiadomienie spółki o kontroli.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.