Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 19 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1648/13, w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasadził na rzecz skarżącej koszty postępowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2322/11 po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt VISA/Wa 780/11 oddalającego skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r., umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania kasacyjnego.
NSA w uzasadnieniu wyroku podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Marszałek Województwa D., po rozpatrzeniu wniosku S. K. S. M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz dokonując uzgodnień z Wójtem Gminy M. i Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego udzielił wnioskodawcy koncesji na wydobywanie granitu z części złoża "P. Z." położonego w miejscowości C..
E. Ł.-L., M. T. oraz A. L. złożyli odwołanie od decyzji Ministra Środowiska.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołujący nie wykazali swojego interesu prawnego, co statuowałoby ich jako stronę postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi M. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. wyrokiem z dnia [...] lipca 2011 r. orzekł o jej oddaleniu, jako bezzasadnej. Zdaniem sądu I instancji organ prawidłowo uznał, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu, gdyż opiera swój interes prawny na własności nieruchomości tj. działek [...] i [...] we wsi C., gm. M., znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego przedmiotową koncesją. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w myśl którego właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie jest stroną postępowania koncesyjnego. Tym bardziej więc status strony nie przysługuje przedmiotowi posiadającemu nieruchomość znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną M. T. wskazał, że podniesiony przez nią w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest trafny.
Sąd I instancji winien raz jeszcze ocenić i wziąć pod uwagę prawomocny wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II GSK 146/06, w którym ten Sąd jednoznacznie wypowiedział się, że M. T. posiada legitymację do udziału w sprawie zmiany koncesji udzielonej S. K. S. M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na wydobywanie granitu z części złoża "P. Z.". Z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. powyższy wyrok niesłusznie został pominięty przez Sąd I instancji, w sytuacji kiedy zachodziła tożsamość podmiotowa i przedmiotowa rozpoznawanej sprawy ze sprawą zakończoną wyrokiem prawomocnym, wydanym w sprawie II GSK 146/06. Naczelny Sąd Administracyjny nadto zauważył, że działki M. T. [...] i [...] we wsi C., gm. M. położone na terenie górniczym znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru górniczego, a nie jak to ustalono w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją, co wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej znajdującej się w aktach administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga M. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. zasługuje na uwzględnienie. Decyzją tą organ powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że podmioty składające odwołanie nie posiadają interesu prawnego, aby występować w charakterze stron w postępowaniu koncesyjnym.
Sąd odnosząc się do zarzutów skarżącej podał, że skarżąca niezasadnie podnosi, iż w takiej sytuacji organ winien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. a nie umarzać postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego formą rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia, że składający odwołanie nie jest stroną w sprawie jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (vide wyrok z 25 października 1988 r., SA/Po 495/88 (nie publik.)).
Natomiast zasadnie skarżąca wskazuje, że posiada interes prawny w występowaniu w charakterze strony w postępowaniu koncesyjnym. Jak podkreślił to, Naczelny Sąd Administracyjny należąca do M. T. nieruchomość znajduje się na terenie górniczym, który zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 9 Prawa górniczego i geologicznego w wersji obowiązującej na datę wydania zaskarżonej decyzji oznaczał przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Status skarżącej jako strony postępowania koncesyjnego został przesądzony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II GSK 146/06, w którym Sąd stwierdził, że umocowanie dla legitymacji skarżącej stanowią przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, określające tryb i zasady ustalane oraz zmiany granic terenu górniczego.
Minister Środowiska ponownie rozpoznając sprawę winien rozpatrzeć merytorycznie odwołanie złożone przez skarżącą od decyzji z dnia 8 czerwca 2010 r., udzielającej koncesji S. K. S. M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na wydobywanie granitu z części złoża "P. Z." położonego w miejscowości C. po czym ponownie wydać decyzję w sprawie.
Uczestnik postępowania S. K. S. M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną uczestnik postępowania zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegającym na:
- 1. Niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2011 r. nr [...], w sytuacji, w której decyzja tego organu wydana została prawidłowo; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nieuwzględnienie zarzutu skargi, skutkowałoby oddaleniem skargi skarżącej M. T.;
- 2. Rażące naruszenie prawa materialnego: art. 6 pkt 9 ustawy Prawo górnicze i geologiczne (...) w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] lutego 2011 r. poprzez błędną interpretację pojęcia "terenu górniczego" i uznania za taki nieruchomość sąsiadującą z terenem górniczym, podczas gdy pojęcie te nie są tożsame zakresowo, a działki skarżącej nr [...] i [...] we wsi C., Gm. M., nie znajdują się w obszarze szkodliwego wpływu robót górniczych zakładu górniczego, a jedynie w sąsiedztwie terenu górniczego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnik postępowania przestawił argumentację wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przypomnieć należy, że kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o treść art. 185 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W myśl natomiast zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy Sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia.
Ponadto podkreślić należy, że Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (vide uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30.06. 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).
Żadna z wyżej opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a to oznacza, że Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza także, że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W świetle regulacji zawartej w omówionym art. 190 p.p.s.a. nie może też budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie NSA jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. W takiej sytuacji wystarczy, że NSA w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Powyższe oznacza, że nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w wyroku z dnia 25 marca 2013 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II GSK 2322/11 Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 roku sygnatura akt II GSK 146/06 wskazał, iż w świetle art. 26b w związku z art. 25 ust. 3 p.g.g. w postępowaniu o zmianę koncesji w części dotyczącej zmiany granic terenu i obszaru górniczego skarżącej przysługiwała legitymacja do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony tegoż postępowania.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2013 roku przyjął, że istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w obu wymienionych wyżej sprawach i w oparciu o akta sprawy stwierdził, że działki M. T. oznaczone numerami [...] i [...] znajdujące się we wsi C. położone są na terenie górniczym, w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru górniczego, a nie jak błędnie przyjęto w bezpośrednim sąsiedztwie terenu górniczego wyznaczonego koncesją. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do treści art. 6 pkt 8 i 9, art. 18 ust. 3, art. 20 ust. 1 pkt 4, art. 16 ust. 5, art. 26b w związku z art. 22 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji stwierdził, że ustawodawca przewidział szeroki krąg podmiotów mających status strony w postępowaniu koncesyjnym.
Zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd I instancji, jak również strony postępowania, które stosownie do zakazu wynikającego z treści art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia prawa materialnego pozostaje w sprzeczności z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2013 roku, co w świetle art. 190 p.p.s.a.należy uznać za niedopuszczalne. W szczególności wskazać należy, że w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przytaczając treść art. 6 pkt 8 i 9 u.g.g. nie miał wątpliwości co do tego, że przepisy te zawierają ustawową definicję pojęcia "obszaru górniczego" i "terenu górniczego". W tym zakresie wykładnia tych przepisów jest zgodna ze stanowiskiem kasatora.
Natomiast dokonana przez NSA ocena, oparta na materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy wskazująca, że działki skarżącej znajdują się na terenie górniczym, a nie na obszarze bezpośrednio przylegającym do terenu górniczego jest elementem stanu faktycznego, a nie wykładni prawa.
Również zarzut naruszenia przepisów postępowania opisany w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny. W tym miejscu przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i to w sytuacji, gdy jego zdaniem zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia prawa.
W związku z powyższym zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. nie został powiązany z jakimkolwiek naruszeniem przepisów proceduralnych i został postawiony jako odrębna i samodzielna podstawa kasacyjna. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że taka konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby dopuszczalna gdyby Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo tego nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku kasatora w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji zastosował tę normę prawną i uchylił zaskarżoną decyzję (vide wyrok NSA z 15.01.2013 roku II OSK 422/12, wyrok NSA z 26.02.2014 roku II OSK 2313/12 niepublikowane).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.