Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1300/14

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę "F." Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w O. cofnął spółce zezwolenie udzielone przez Dyrektora Izby Skarbowej w O. w dniu [...] marca 2009 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa [...]. Decyzja ta została doręczone spółce 10 lutego 2011 r. Po wniesieniu przez skarżącą odwołania organ zawiesił postępowanie do czasu wydania opinii przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Pismem z dnia 11 października 2012 r. spółka złożyła wniosek o zmianę zezwolenia poprzez zmianę lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych wyszczególnionego w poz. 68 załącznika do zezwolenia. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w O. umorzył postępowanie w tej sprawie. Organ stwierdził, że związany jest decyzją o cofnięciu zezwolenia od 10 lutego 2011 r., zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej o.p.). Wyjaśniono, że wobec braku zezwolenia, którego dotyczy wniosek, nie można dokonać jego zmiany, gdyż przestał istnieć w znaczeniu materialnoprawnym przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę wyrokiem objętym skargę kasacyjną uznał, że istotną okolicznością jest kwestia ustalenia relacji pomiędzy postępowaniem, którego przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem dotyczącym wniosku strony o zmianę tego zezwolenia oraz możliwości toczenia się przedmiotowych postępowań w tym samym czasie.

Powołując się na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 639/12 Sąd wskazał, że w sensie formalnym (procesowym) postępowania dotyczące cofnięcia pozwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej oraz modyfikacji w zakresie lokalizacji punktów gier stanowią w istocie tożsamą (zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo) sprawę administracyjną. Wszczęcie postępowania w sprawie korekty wykazu punktów gier w takich warunkach procesowych, prowadziłoby do równoległego prowadzenia dwóch postępowań przez ten sam organ, skutkującego w zasadzie zniesieniem tożsamości (jedności) materialno-prawnej sprawy. Ów brak tożsamości sprawy polega na tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przed organem pierwszej instancji byłaby treść zezwolenia w wersji pierwotnej, natomiast treścią postępowania odwoławczego byłoby już inne uprawnienie, bowiem zmienione decyzją administracyjną, w zakresie żądanym przez zainteresowanego.

W takiej sytuacji zachodzi merytoryczny konflikt pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a postępowaniem dotyczącym korekty punktów gier, o którym mowa w tym zezwoleniu. Powoduje to, że postępowania te nie mogą się toczyć równolegle. W przypadku takiego zbiegu postępowań pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach najdalej idących. Dodatkowo zdaniem Sądu nie ma możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie jego cofnięcia, ponieważ obydwa postępowania są prowadzone przez ten sam organ.

Konkludując Sąd stwierdził, że wprawdzie organ powołał się na inne okoliczności, ale zasadnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

II

Skargę kasacyjną wniosła F. Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(I) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy argumentacja organu celnego w zakresie związania decyzją nieostateczną (art. 212 o.p.) oraz wykonalności decyzji nieostatecznej (art. 239a o.p.) okazała się nietrafna, co powinno implikować uchylenie zaskarżonej decyzji, a czego Sąd w niniejszej sprawie niezasadnie zaniechał, wskutek:

1. a) błędnego przyjęcia, że postępowanie o cofnięcie zezwolenia oraz postępowanie o jego zmianę w zakresie lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych stanowią tożsamą (podmiotowo i przedmiotowo) sprawę administracyjną, podczas gdy postępowania te stanowią sprawy odmienne;
2. b) nieprawidłowego uznania, że pomiędzy postępowaniem o cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem o zmianę tego zezwolenia zachodzi merytoryczny konflikt, który przejawia się brakiem możliwości jednoczesnego procedowania, gdyż skutkowałoby to zniesieniem jedności postępowania o cofnięcie zezwolenia (cofnięcie w pierwszej instancji dotyczyłoby innego zezwolenia niż w toku postępowania odwoławczego od tejże decyzji), co jednak nie ma miejsca, zważywszy, iż treścią zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest uprawnienie do urządzania tych gier w ustalonej zezwoleniem liczbie lokalizacji, nie zaś w konkretnych miejscach urządzania gier, co przeczy poglądowi Sądu a quo jakoby w toku sprawy o cofnięcie zezwolenia zmieniał się kształt uprawnienia objętego cofnięciem, gdyż lokalizacja punktów gier jest tu irrelewantna;
3. c) bezzasadnego uznania, iż z uwagi na zawisłość sprawy o cofnięcie zezwolenia przy braku jego zakończenia decyzją ostateczną, nie jest możliwa zmiana lokalizacji punktu gier objętego zezwoleniem, gdyż "byt prawny tego uprawnienia [zezwolenia] nie został jeszcze ostatecznie przesądzony", podczas gdy byt prawny zezwolenia na urządzanie gier został przesądzony decyzją ostateczną o jego udzieleniu i do dnia doręczenia decyzji ostatecznej o jego cofnięciu, ma on charakter prawnie bardziej stanowczy i "pewny" niż nieostateczne jego cofnięcie decyzją podlegającą kontroli odwoławczej w podatkowym toku instancji.

(II) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia w konsekwencji uchybienia przez organy przepisom prawa materialnego i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek naruszenia:

1. a) art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 128 o.p. i z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h. lub ustawa o grach hazardowych) poprzez uznanie za dopuszczalne zignorowanie przez organ mocy wiążącej ostatecznej decyzji administracyjnej "Dyrektora Izby Skarbowej we W. udzielającego stronie zezwolenia na urządzanie oraz prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego", jak również zignorowanie przez organ stanu prawnego oraz praw nabytych strony powstałych i trwających na mocy udzielonego zezwolenia; wszystko wskutek niezasadnego przyjęcia, że zezwolenie to w znaczeniu materialnym nie istnieje po wydaniu w I instancji nieostatecznej decyzji podatkowej o cofnięciu tego zezwolenia, a więc przy błędnym przyjęciu, że brak jest przedmiotu postępowania w sprawie;
2. b) art. 212 o.p. poprzez zaaprobowanie jego błędnej wykładni i mylne uznanie, że związanie organu wydaną przezeń nieostateczną decyzją podatkową cofającą ww. zezwolenie, oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji oraz niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego w tej konkretnej sprawie o cofnięcie zezwolenia, oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję, tj. ze sprawą o cofnięcie rzeczonego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 212 o.p, wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw (In specie sprawy o zmianę zezwolenia w zakresie lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, która oparta jest na odmiennej podstawie prawnej niż sprawa o jego cofnięcie, nadto zaś wnioskowane rozstrzygnięcie - zmiana lokalizacji - nie stanowi odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia; obie zaś z powołanych odmienności wykluczają całkowicie - każda z osobna - tożsamość spraw, a w konsekwencji związanie organu z art. 212 o.p.);
3. c) art. 208 § 1 o.p. poprzez nieuzasadnione uznanie przez organ celny braku przedmiotu postępowania o zmianę zezwolenia w niniejszej sprawie, w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ważnego i wiążącego erga omnes zezwolenia.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instacnji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Stosownie do art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w tej sprawie - w ocenie składu orzekającego - nie zachodzi. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o zakresie dokonanej kontroli wyroku Sądu I instancji. Podkreślić przy tym należy, że budując podstawy skargi kasacyjnej w oparciu o wzorzec ustawowy określony w art. 174 p.p.s.a., autor środka zaskarżenia zwalcza konkretne orzeczenie Sądu I instancji w zakresie jego zgodności z prawem materialnym czy przepisami postępowania. Powinien więc odnieść się do tych ustaleń, które przyjął Sąd I instancji i przedstawić przyczyny odmiennego stanowiska w zakresie ich subsumcji, czy też wykładni przepisu. Ta uwaga pozostaje zwłaszcza aktualna w sytuacji, gdy w wielu postępowaniach administracyjnych toczących się w podobnych sprawach organy konsekwentnie prezentują ten sam pogląd prawny, natomiast sądy administracyjne I instancji niejednolicie oceniają jego prawidłowość.

Różnice w zakresie przyczyn, dla których skarga została oddalona (lub uwzględniona) powinny zostać dostrzeżone przez autora skargi kasacyjnej, który, co raz jeszcze należy podkreślać, tym środkiem odwoławczym powinien kwestionować zgodność z prawem stanowiska zajętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną w granicach skargi kasacyjnej sprawę zauważyć należy, że jej przedmiotem jest wyrok Sądu I instancji uznający za zgodną z prawem decyzję o umorzeniu postępowania, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia wyroku, gdzie najpierw stwierdzono, że "umarzając postępowanie organ powołał się na fakt związania wydaną przez siebie decyzją o cofnięciu zezwolenia, a także na niewykonalność tej decyzji w trybie egzekucyjnym" po czym uznano, że "w niniejszej sprawie znaczenie mają jednakże inne okoliczności". Te inne okoliczności w ocenie Sądu I instancji to "relacja jaka zachodzi pomiędzy postępowaniem, którego przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia a postępowaniem dotyczącym wniosku strony o zmianę tego zezwolenia oraz możliwości toczenia się przedmiotowych postępowań w tym samym czasie". Rozważając tę kwestię Sąd I instancji doszedł do wniosku, że postępowania te nie mogą się toczyć równolegle, a nadto nie jest możliwe zawieszenie postępowania, gdyż w obu sprawach właściwy jest ten sam organ i w związku z tym uznał, że "wprawdzie organ powołał się na inne okoliczności, ale zasadnie umorzył postępowanie".

W tej sytuacji, kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji powinno odnosić się do tych "innych okoliczności", które stanowiły podstawę przyjęcia, że decyzja o umorzeniu postępowania jest zgodna z prawem. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w oderwaniu od wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu poglądu, zarzuca Sądowi I instancji naruszanie art. 212 o.p. i art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 128 o.p. i art. 8 ustawy o grach hazardowych. Przepisy te nie były ani stosowane ani wykładane przez Sąd I instancji, nadto, co istotne, Sąd nie dokonał kontroli ich wykładni i subsumcji przez organ, którego działanie zaskarżono, uznając, że umorzenie postępowania z innych powodów, niż podane w zaskarżonej decyzji było zasadne. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia wyżej powołanych przepisów uznać należy za nieusprawiedliwione.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 208 § 1 o.p. "poprzez nieuzasadnione uznanie przez organ celny braku przedmiotu postępowania o zmianę zezwolenia, w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ważnego i wiążącego erga omnes zezwolenia". Zarzut ten zwalcza pogląd organu, a nie Sądu I instancji, który, co wykazano, z innych przyczyn niż organ, przyjął, że należało umorzyć postępowanie w sprawie zmiany decyzji zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określają przesłanki uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, stanowiąc w pkt 1 a) o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w pkt 1 c) o innym naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle treści obu przepisów nie wymaga głębszego wywodu teza, że o ich naruszeniu, w sytuacji oddalenie skargi, można mówić wówczas, gdy Sąd I instancji nie dostrzegł, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, lub dostrzegając uchybienia, uznał, że nie miały one wpływu na wynik sprawy. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej twierdzi, że uchybienie im polegało na " nieprawidłowym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy argumentacja organu celnego w zakresie związania decyzją ostateczną (art. 212 o.p.) oraz wykonalności decyzji nieostatecznej (art. 239a o.p.) okazała się nietrafna".

Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony z dwóch powodów. Po pierwsze Sąd I instancji nie dokonał wprost oceny prawidłowości zastosowania przez organ celny art. 212 o.p. i art. 239a o.p., lecz uznał, że "znaczenie w sprawie mają inne okoliczności". Po wtóre, aby skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenie omawianych przepisów należało w oparciu o prawidłowo zredagowany zarzut wykazać, że te "inne okoliczności" nie stanowiły o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił.

Nieusprawiedliwione jest również zarzucanie Sądowi I instancji, że naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd I instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013).

Nie powinno budzić wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę, w której wydano zaskarżone rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.