Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1586/15, oddalił skargę [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawartą w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
[...] (dalej: skarżący) złożył 28 sierpnia 2014 r. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu p.n. "Zakup konstrukcji modułu kontroli dostępu umożliwiający nadzór rozmaitych zdarzeń związanych z bezpieczeństwem bądź koniecznymi powiadomieniami" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO WM), Priorytet I. Działanie 1.5. Rozwój przedsiębiorczości.
[...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) pismem z [...] października 2014 r. wezwała skarżącego do poprawy formalnej wniosku dotyczącej pól G1.1, G1.4, A.5, I5.5 i załącznika 1a.
Skarżący 29 października 2014 r. złożył uzupełniony wniosek, który przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej i przekazany został do oceny merytorycznej.
MJWPU pismem z [...] stycznia 2015 r. wezwała skarżącego do uzupełnienia wniosku. Przyczyną wezwania było to, że skarżący nie przedstawił kompletnego i spójnego wniosku wraz z załącznikami.
Skarżący 27 stycznia 2015 r. złożył poprawiony wniosek wraz z załącznikami.
MJWPU pismem z [...] lutego 2015 r., poinformowała skarżącego, że wniosek nie przeszedł pomyślenie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności) w ramach Kryteriów: nr 1 "Wykonalność finansowa", nr 2 "Efektywność projektu" oraz nr 3 "Dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym". Do pisma załączono kartę oceny merytorycznej (oceny wykonalności).
W karcie oceny merytorycznej – co do oceny Kryterium nr 1 "Wykonalność finansowa" – ekspert stwierdził, że przedstawiona w dokumentacji aplikacyjnej prognoza finansowa jest całkowicie nieprawidłowa, co wynika m. in. z błędnego zaprojektowania przedsięwzięcia od strony finansowej.
W zakresie oceny Kryterium nr 2, ekspert stwierdził, że wiarygodne określenie wskaźników finansowych nie jest możliwe, ze względu na istotne błędy merytoryczne popełnione w prognozie finansowej.
W zakresie oceny Kryterium nr 3 ekspert uznał, że informacje techniczne we wniosku i biznesplanie są spójne, chociaż same opisy są dość chaotyczne, a specyfikacja techniczna nie spełnia warunku spójności z opisami we wniosku o dofinansowanie.
Skarżący pismem z 4 marca 2015 r. złożył protest, w którym nie zgodził się z oceną wszystkich trzech zakwestionowanych kryteriów wykonalności.
MJWPU pismem z [...] marca 2015 r. poinformowała skarżącego, że protest nie został uwzględniony, przy czym został uznany zarzut dotyczący spełniania przez projekt Kryterium nr 3.
Ustosunkowując się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów w zakresie Kryterium nr 1, MJWPU zauważyła, że skarżący, mimo wezwania do uzupełnienia i poprawy w zakresie sposobu wypełnienia załącznika do Biznes Planu przez eksperta nie wypełnił poprawnie tabel – [...]. Jednocześnie skarżący nie odniósł się do konkretnych zarzutów postawionych przez eksperta, a jedynie postawił zarzut błędnie zaprojektowanego zestawu tabel (załączonych do Biznes Planu) przez MJWPU, co uznał za przyczynę uzyskania niepoprawnych wyników. W ocenie MJWPU nie uzasadnia to jednak przyjęcia błędnych założeń do których w swojej ocenie odnosi się ekspert.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących Kryterium nr 2 "Efektywność projektu", MJWPU stwierdziła, że analiza finansowa została oceniona prawidłowo (kryterium nr 1 przewiduje ocenę poprawności analizy finansowej). Wnioskodawca odniósł się w proteście, w kryterium nr 2, do prognozy finansowej, która oceniana jest właśnie w kryterium nr 1 i właśnie dlatego Ekspert w sposób szczegółowy wskazał tam swoje zastrzeżenia, do których skarżący nie odniósł się.
MJWPU wyjaśniła także, że tabela przepływy finansowe co do zasady była obowiązkowa do wypełnienia, co także ekspert uzasadnił przy ocenie kryterium nr 1 i wskazał konkretne zarzuty, do których skarżący nie odniósł się. MJWPU podkreśliła, że rachunek przepływów pieniężnych pokazuje jedynie rzeczywiście zaistniałe w przedsiębiorstwie przepływy środków pieniężnych w danym okresie. Uzupełnia on więc wiedzę użytkowników sprawozdania finansowego o elementy niepokazane w rachunku wyników i bilansie. Ma on na celu przede wszystkim dostarczenie informacji na temat płynności i wypłacalności przedsiębiorstwa i jest podstawą do projekcji przyszłych przepływów pieniężnych.
MJWPU odnosząc się do zarzutów proceduralnych wyjaśniła, że ocena wykonalności dla projektu została dokonana przez trzech ekspertów. Wynik oceny, dokonany przez dwóch pierwszych oceniających, był rozbieżny. Wobec czego został powołany trzeci ekspert. Wybór ten wynikał z zapisu zawartego w § 25 ust. 3 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach RPO WM 2007-2013.
Sąd I instancji oddalając skargę przypomniał, że skarżący pomimo wezwania przez MJWPU, do podania danych Rachunku przepływów pieniężnych, odstąpił od ich uzupełnienia uznając, że nie ma takiego obowiązku, ponieważ nie jest jednostką, która zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy o rachunkowości, ma obowiązek sporządzania rachunku przepływów pieniężnych. Dlatego też w polu B 2.2.4. "Bilans" wniosku o dofinansowanie, zaznaczył "nie dotyczy", co nie budziło wątpliwości przy ocenie formalnej wniosku. Dodał także, że składając wniosek o dofinansowanie w MJWPU w 2011 r. do konkursu 1.2 nie był proszony o wypełnienie rachunku przepływów pieniężnych.
Sąd I instancji powołując treść § 3 pkt 8 i § 9 Regulaminu konkursu stwierdził, że każdy wnioskodawca niezależnie od formy prawnej prowadzonej działalności gospodarczej ma obowiązek wypełnić tabelę dotyczącą przepływów pieniężnych. W tym kontekście podkreślił, że instytucja zarządzająca jako dysponent środków przeznaczonych do rozdzielenia w danym konkursie określa w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), kryteria przyznawania dofinansowania. Wnioskodawca przystępując do danego konkursu, chcąc skorzystać z możliwości jakie daje ten konkurs, musi dostosować się do jego wymogów. Jeżeli stawia on określone wymagania, to obowiązkiem wnioskodawcy jest spełnienie tych wymagań, aby skorzystać z możliwości dofinansowania projektu. Wymagania te mają charakter normatywny i wiążą wnioskodawców biorących udział w konkursie.
Skoro więc wypełnienie wszystkich formularzy obliczeniowych było obligatoryjne, to obowiązkiem skarżącego było ich prawidłowe wypełnienie, niezależnie od sposobu prowadzonej księgowości. Powinnością skarżącego było zapoznanie się z dokumentacją konkursową. Na nim spoczywał również obowiązek rzetelnego wypełnienia wszystkich wymaganych dokumentów.
Zdaniem Sądu I instancji w interesie skarżącego, jako potencjalnego beneficjenta środków rozdzielanych w ramach danego konkursu, leżało takie wypełnienie wymaganych dokumentów, ażeby przedłożony przez niego wniosek otrzymał pozytywną ocenę. W sytuacji, w której skarżący wypełnia wniosek niezgodnie z wymaganiami ustalonymi przez instytucję zarządzającą musi się liczyć ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami swojego działania. W ocenie Sądu MJWPU słusznie uznała, że wniosek skarżącego nie został wypełniony w sposób prawidłowy.
Według WSA bez znaczenia dla oceny kryterium wykonalności jest wpisanie w polu B 2.2.4. "Bilans" wniosku o dofinansowanie "nie dotyczy" i zaakceptowanie tego przez organ podczas oceny formalnej projektu. Nie oznacza to bowiem, że niedostrzeżenie tego błędu wpływa w jakikolwiek sposób na poprawność oceny kryterium wykonalności. Podobnie jak nie ma znaczenia dla sprawy to, że w poprzednim konkursie nie wymagano od skarżącego wypełnienia tabeli przepływów pieniężnych. Przedmiotem kontroli sądowej jest bowiem wyłącznie ocena tego konkretnego projektu.
Sąd podkreślił, że wymóg wypełnienia tabeli przepływów pieniężnych przez wszystkich potencjalnych beneficjentów odpowiada zasadzie równego dostępu do pomocy publicznej dla wszystkich kategorii beneficjentów, określonej w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.
W zakresie kryterium legalności Sąd nie stwierdził, ażeby ocena przedmiotowego wniosku dokonana została w sposób niezgodny z kryteriami przedmiotowego konkursu, jak również ażeby kryteria przyjęte przez instytucję zarządzająca naruszały normy prawa powszechnie obowiązującego. Negatywna ocena wniosku skarżącego wynikała z nienależytego wypełnienia tabel załączników do Biznes planu, co nie pozwoliło ekspertom na pozytywną ocenę wniosku w ramach kryteriów wykonalności nr 1 i 2.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 oraz 26 ust. 2 u.z.p.p.r. w powiązaniu z § 3 pkt 8 i § 12 pkt 1 Regulamin konkursu nr RPOWM/1.5/1/2014 Działanie 1.5 "Rozwój przedsiębiorczości" Konkurs zamknięty bez preselekcji z dnia 30 lipca 2014 r. (Regulamin konkursu) polegające na błędnym uznaniu, że na podstawie § 12 pkt 1 Regulamin konkursu skarżący obowiązany był do wypełnienia w załączniku do Bilansu prognoz przepływów finansowych, gdyż z § 12 pkt 1 Regulamin konkursu wynika obligatoryjność złożenia przez wnioskodawcę wszystkich wymienionych tam załączników, w sytuacji gdy z w/w postanowienia Regulaminu konkursu wynika, że wnioskodawcy biorący udział w konkursie obowiązani są złożyć tylko te załączniki, które odpowiadają właściwościom ich przedsiębiorstwa i specyfiki projektu, co w sytuacji skarżącego prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą oznaczało, że w załączniku do Bilansu nie wypełnia on prognoz przepływów finansowych, ponieważ jest jednostką, która zgodnie z Ustawą o rachunkowości nie składa sprawozdań finansowych, nie posiada kapitału zakładowego i w konsekwencji danych pozwalających na przedstawienie rzetelnej prognozy finansowej, a wypełnienie przez skarżącego prognoz przepływów naruszyłoby wynikającą z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, gdyż postawiłoby skarżącego w pozycji uprzywilejowanej do beneficjentów prowadzących działalność w formie spółek prowadzących pełną księgowość, ponieważ skarżący mógłby w prognozie finansowej podać dowolne dane, korzystne dla siebie, których MJWPU nie byłaby w stanie w żaden sposób zweryfikować i w ten sposób uzyskać lepszą pozycję w konkursie.
- 2. naruszenie art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na nierozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich zarzutów stawianych w skardze, tj. zarzutu istnienia błędu w arkuszu kalkulacyjnym (formule) tabeli finansowej w załączniku do Biznes planu (zakładka III), która nie jest wypełniana przez wnioskodawcę, lecz w której dokonywane jest sumowanie wartości wskazanych przez wnioskodawcę w zakładce I i II przy pomocy formuły opracowanej przez MJWPU; zarzucany błąd powoduje, że tabela wykazuje stratę, pomimo tego, że sumuje dwie wartości dodatnie, co wskazuje, że widoczna w arkuszu strata jest wynikiem błędu formuły opracowanej przez MJWPU;
- 3. naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. w powiązaniu z § 23 pkt. 8 oraz 25 pkt 3 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (Regulamin oceny wniosków) polegające na błędnym uznaniu, że MJWPU nie miała obowiązku doręczyć skarżącemu kart ocen wszystkich trzech ekspertów powołanych dla oceny wniosku złożonego przez skarżącego i wystarczające było doręczenie mu jedynie karty ocen trzeciego eksperta, w sytuacji gdy w/w postanowienia Regulaminu oceny wniosków nie dają MJWPU takiego uprawnienia, a brak doręczenia kart ocen wszystkich ekspertów spowodował, że skarżący został pozbawiony możliwości zapoznania się z ocenami wszystkich ekspertów i w konsekwencji obrony swojego stanowiska w sprawie oraz poprawności wypełnienia wniosku.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm. – dalej: u.z.p.p.r.) w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.
Z powyższego wynika, że stosuje się m.in. przepisy dotyczące skargi kasacyjnej, a to oznacza, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazanie podstaw kasacyjnych i właściwa ich konstrukcja ma zasadnicze znaczenie, bowiem postawienie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też postępowania wyznacza zakres kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, lex nr 1218336).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje.
W rozpoznawanej sprawie postawiono trzy zarzuty bez wskazania podstawy (podstaw) kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., co jest istotnym uchybieniem, bowiem zasadniczo różne są kryteria oceny naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Postawionych zarzutów nie powiązano z art. 145 § 1 lit. a/ lub c/ p.p.s.a., który nakazuje Sądowi I instancji uchylenie zaskarżonego wyroku, o ile stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ewentualnie przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie określonych w pkt II. 1 i 3 skargi kasacyjnej przepisów prawa "polegające na błędnym uznaniu" nie znajduje miejsca w podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a.
Najdalej idącym zarzutem natury procesowej jest zarzut naruszenia arat. 141 § 4 p.p.s.a. połączony z art. 135 p.p.s.a. i przepisem ustrojowym jakim jest art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Art. 1 § 1 p.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. poza przywołaniem tegoż przepisu, w żaden sposób nie został uzasadniony.
Podkreślić należy, że przytoczony przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy nie stanowi regulacji pozwalającej na ocenę legalności decyzji – w tym wypadku projektu. Fakt, że strona nie zgadza się z dokonaną oceną, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie oznacza naruszenia powołanych w ramach tego zarzutu kasacyjnego przepisów.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny, określa niezbędne elementy składowe uzasadnienia wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało z uwzględnieniem wszystkich elementów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., z przedstawieniem wyczerpującego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz stanowiska stron. Naruszenia cyt. przepisu nie można uzasadniać, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, w drodze polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji aprobującym stanowisko organu. Błędem było podważanie oceny projektu w ramach zrzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uzasadnienie to w pełni umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku jednak przy uwzględnieniu art. 183 § 1 p.p.s.a, tj. zakresu kontroli wyznaczonego przez autora skargi kasacyjnej.
Jak podniesiono we wcześniejszej fazie uzasadnienia wyroku w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych nie wskazano podstaw kasacyjnych, na których je oparto – co uniemożliwia ocenę ich zasadności, bowiem strona nie wskazała, które przepisy mają charakter przepisów prawa materialnego, a które przepisów postępowania.
Zauważyć w tym miejscu należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem regulującym kompetencje sądów administracyjnych, które w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości, jednak nie służy to kontroli zasadności oceny projektu.
Z przedstawionych powodów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.