Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 11/13) w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
P. C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: P. C.) pismem z [...] września 2012 r. wystąpiła do M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: M.) o zmianę warunków współpracy określonych w decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z [...] października 2011 r. zastępującej umowę o połączeniu sieci pomiędzy P. C., a M. w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci M..
Następnie P. C. pismem z [...] września 2012 r. złożyła, na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. – dalej jako: P.t.), do Prezesa UKE wniosek o wydanie postanowienia określającego termin zakończenia negocjacji w przedmiocie zmiany zasad współpracy określonych w decyzji Prezesa UKE z [...] października 2011 r. w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci M., wnosząc o określenie tego terminu na [...] września 2012 r.
Prezes UKE zawiadomił strony o wszczęciu [...] września 2012 r. postępowania administracyjnego o wydanie postanowienia określającego termin zakończenia negocjacji pomiędzy P. C. a M., dotyczących zmiany warunków współpracy określonych w decyzji z [...] października 2011 r. oraz zwrócił się do M. o przedstawienie w terminie 7 dni stanowiska w przedmiocie wniosku P. C..
M. wniósł o nieuwzględnienie wniosku złożonego przez P. C..
Prezes UKE postanowieniem z [...] października 2012 r., na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 i art. 206 ust. 1 P.t. oraz art. 123 K.p.a., określił na dzień [...] listopada 2012 r. termin zakończenia negocjacji rozpoczętych 12 września 2012 r. wraz z doręczeniem M. wniosku P. C. o zmianę warunków współpracy określonych w decyzji z [...] października 2011 r., w zakresie warunków zakańczania połączeń głosowych w sieci M..
Prezes UKE stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek realizujący hipotezę normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 P.t., co daje Prezesowi UKE podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Następnie zauważył, że termin wskazany przez stronę wnioskującą o określenie terminu zakończenia negocjacji nie jest wiążący dla organu. Termin taki powinien być jedynie nie dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym, co wynika z treści art. 27 ust. 1 P.t. Wyjaśnił, że brak jest w powołanym przepisie ograniczeń, które miałyby skutkować koniecznością odmowy określenia terminu zakończenia negocjacji. Prezes UKE podkreślił, że określenie terminu zakończenia negocjacji zmierza do przyspieszenia procesu uzgadniania warunków współpracy stron w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci M. lub do rozstrzygnięcia kwestii spornych w drodze decyzji administracyjnej.
Szybkie rozstrzygnięcie kwestii spornych dotyczących rozliczeń z tytułu świadczonych usług umożliwi sprawną współpracę stron, co z kolei przyczyni się do poprawy stanu konkurencji na krajowym rynku telekomunikacyjnym.
Prezes UKE wyjaśnił, że określając termin zakończenia negocjacji wziął pod uwagę stopień zaawansowania negocjacji i uznał, że okres do prowadzenia negocjacji, który rozpoczął się wraz z doręczeniem wniosku P. C. do M. w dniu 12 września 2012 r. jest wystarczający, by strony mogły pozytywnie zakończyć negocjacje. Podkreślił, że nawet po upływie terminu wyznaczonego postanowieniem, strony mogą nadal prowadzić negocjacje, co w efekcie może skutkować ustaleniem warunków współpracy w oparciu o umowę cywilną. Termin wyznaczony przez Prezesa UKE daje natomiast stronom prawo do wystąpienia do Prezesa UKE, z wnioskiem o rozstrzygnięcie kwestii spornej w terminie krótszym niż 90 dni od dnia wystąpienia przez P. C. z wnioskiem o zmianę decyzji Prezesa UKE z [...] października 2011 r.
M. wniosła skargę na postanowienie z [...] października 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie Prezesa UKE zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że kwestia określenia terminu zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym – zdaniem składu orzekającego – stanowiła sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r,. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Natomiast postanowienie wydane na podstawie art. 27 ust. 1 P.t. jest władczym rozstrzygnięciem organu regulacyjnego o terminie zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym i rozstrzyga sprawę co do istoty. Zatem mieści się ono w katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
W ocenie WSA, Prezes UKE określając termin zakończenia negocjacji naruszył art. 27 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 P.t. przez błędne ich zastosowanie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z językowego brzmienia przepisu art. 30 ust. 1 P.t. nie wymagającego żadnych zabiegów interpretacyjnych wprost wynika, że zakresem jego unormowania objęte są wyłącznie zmiany istniejących umów o dostępie telekomunikacyjnym. Zawarte w powołanym przepisie odesłanie do przepisów art. 26, 27, 28 i 33 P.t. oznacza, że przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do sytuacji, gdy umowy te mają być zmieniane. Przy czym taki zakres regulacji omawianego przepisu znajduje również potwierdzenie w przepisie art. 28 P.t., który po pierwsze w ust. 6 reguluje tryb zmiany decyzji o dostępie telekomunikacyjnym stanowiąc, że w przypadkach w nim wymienionych Prezes UKE na wniosek lub z urzędu może zmienić decyzję o dostępie telekomunikacyjnym, a po drugie w ust. 5 normuje kwestie zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym, w warunkach funkcjonowania w obrocie decyzji o takim dostępie stanowiąc, że wówczas decyzja o dostępie telekomunikacyjnym wygasa z mocy prawa w części objętej umową.
Powołane przepisy rozróżniają zatem sytuacje: zmiany zawartych umów o dostępie telekomunikacyjnym, zmiany decyzji o dostępie telekomunikacyjnym oraz zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym, uregulowanym już w akcie administracyjnym zastępującym umowę. Innymi słowy czym innym jest sytuacja zmiany zawartych umów o dostępie telekomunikacyjnym, a czym innym ich zawieranie na etapie, gdy wydana została przez organ regulacyjny decyzja w tym przedmiocie. W tej ostatniej bowiem sytuacji nie dochodzi do zmiany umowy, lecz do swoistego zastąpienia decyzji umową przez wygaśnięcie jej z mocy prawa (art. 28 ust. 5 P.t.), gdy zainteresowane strony bez władczej ingerencji organu regulacyjnego uzgodnią kwestie związane z dostępem telekomunikacyjnym. Natomiast gdy nie osiągną konsensusu, wówczas każda z nich może wystąpić do Prezesa UKE o jej zmianę w trybie art. 28 ust. 6 P.t.
Sąd powołał się także na pogląd wyrażany w piśmiennictwie, zgodnie z którym przepis art. 30 P.t. ma zastosowanie do zmian umów dokonywanych przez strony, nie ma on natomiast zastosowania do negocjacji w celu zawarcia umowy powodującej wygaśnięcie w całości lub w części decyzji administracyjnej o dostępie telekomunikacyjnym. Wobec tego, że przepis art. 30 P.t. stanowi wyłącznie o zmianie treści umowy, działanie mające na celu wyeliminowanie decyzji nie jest objęte jego dyspozycją. Decyzja administracyjna nie jest umową, a jedynie ją zastępuje. Strony negocjujące umowę, która ma zastąpić decyzję, nie mogą odwoływać się do Prezesa UKE w celu skrócenia okresu negocjacji (St. Piątek, Prawo telekomunikacyjne, Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 289).
W ocenie WSA Prezes UKE określając, na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 P.t., termin zakończenia negocjacji pomiędzy P. C. a M. dotyczących zmiany warunków współpracy określonych w decyzji Prezesa UKE z [...] października 2011 r. zastępującej umowę o połączeniu sieci pomiędzy P. C. a M. w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych w sieci M. naruszył wymienione przepisy przez błędne ich zastosowanie. Powołane przepisy nie mają bowiem zastosowania w przypadku prowadzenia negocjacji w celu zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym, uregulowanym już w akcie administracyjnym zastępującym umowę.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżył opisany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez uchylenie – pomimo braku przesłanek do wydania orzeczenia o takiej treści – postanowienia Prezesa UKE z [...] października 2012 r. nr [...], określającego termin zakończenia negocjacji pomiędzy stronami;
- - art. 152 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że postanowienie, nie podlega wykonaniu;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 27 ust. 1 P.t. w związku z art. 30 ust. 1 P.t. oraz art. 28 ust. 4 P.t., poprzez przyjęcie, że Prezes UKE nie może określić terminu zakończenia negocjacji w przypadku gdy wcześniej została wydana decyzja zastępująca umowę o dostępie telekomunikacyjnym, a strony prowadzą rozmowy w przedmiocie zawarcia pomiędzy nimi umowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 oraz 28 ust. 4 P.t. zmierza do wykazania, że Prezes UKE był uprawniony do wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji w przypadku, gdy wcześniej została wydana decyzja zastępująca umowę o dostępie telekomunikacyjnym, a strony prowadzą rozmowy w przedmiocie zawarcia umowy zastępującej decyzję. Organ wywodził, że decyzja o dostępie telekomunikacyjnym zastępuje umowę o dostępie, gdyż skutek prawny decyzji i umowy jest taki sam (ukształtowanie wzajemnych praw i obowiązków adresatów decyzji lub stron umowy). Decyzja zastępująca umowę może być zmieniana w takim samym trybie jak umowa zawarta pomiędzy stronami w toku negocjacji (art. 28 ust. 5 P.t.).
W związku z tym przepis art. 30 ust. 1 P.t. ma zastosowanie także w przypadku takim jak w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Prezesa UKE treść powołanego przepisu i jego umiejscowienie bezpośrednio za przepisem art. 29 P.t. regulującym kwestie zmiany umowy o dostępie telekomunikacyjnym, nie mogą nasuwać wątpliwości, że art. 30 ust. 1 P.t. jest w istocie jedynie zabiegiem legislacyjnym polegającym na odpowiednim stosowaniu wskazanych w nim przepisów do zmiany umów o dostępie telekomunikacyjnym. Wskazana technika ustawodawcza nie może być natomiast równoznaczna, jak błędnie przyjął WSA, z wyłączeniem stosowania art. 27 ust. 1 P.t. w przypadkach, których nie dotyczy art. 30 ust. 1 P.t., w tym zmiany decyzji w drodze umowy o dostępie telekomunikacyjnym zawartej przez strony.
Ponadto, zdaniem organu, samodzielnym przepisem pozwalającym na określenie terminu negocjacji zmiany decyzji o dostępie telekomunikacyjnym jest wprost art. 27 ust. 1 P.t. Prezes UKE wyraził pogląd, że zarówno negocjacje dotyczące zmiany umowy o dostępie telekomunikacyjnym, jak i negocjacje dotyczące zmiany decyzji zastępującej taką umowę są negocjacjami o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym, a więc wprost mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 27 ust. 1 P.t.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 oraz art. 28 ust. 4 P.t. za chybiony.
Wbrew stanowisku Prezesa UKE uprawnienia do wydania postanowienia określającego termin zakończenia negocjacji w przypadku, gdy wcześniej została wydana decyzja o dostępie telekomunikacyjnym, a strony prowadzą rozmowy dotyczące zmiany decyzji zastępującej umowę o dostępie telekomunikacyjnym, nie można wyprowadzać z treści art. 28 ust. 4 P.t. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja o dostępie telekomunikacyjnym zastępuje umowę o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie objętym decyzją. Oznacza to, że decyzja o dostępie telekomunikacyjnym wywołuje skutki materialnoprawne takie jak umowa o dostępie telekomunikacyjnym, w szczególności kształtuje stosunek cywilnoprawny pomiędzy przedsiębiorcami w zakresie dostępu telekomunikacyjnego i rozliczeń.
Jednocześnie wspomniana decyzja dotyczy stosunków administracyjnoprawnych powstających między organem administracji publicznej a adresatami decyzji. Prezes UKE ma kompetencje do egzekwowania treści decyzji i nakładania kar pieniężnych w przypadku jej niewykonania, a także modyfikowania stosunku zobowiązaniowego w drodze kolejnych decyzji administracyjnych. Powyższe prowadzi do wniosku, że chociaż decyzja o dostępie zastępuje umowę o dostępie, to nie traci swego charakteru ze wszystkimi konsekwencjami w sferze stosunków administracyjnoprawnych. W związku z tym Prezes UKE błędnie uznał, że skoro decyzja o dostępie telekomunikacyjnym zastępuje umowę to w istocie należy traktować ją jak umowę w tym w zakresie trybu i warunków zmiany umowy. Tymczasem z art. 30 ust. 1 P.t. wprost wynika, że odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 26 – 28 i art. 33 Prawa telekomunikacyjnego odnosi się wyłącznie do zmiany umów.
Dyspozycją art. 30 ust. 1 P.t. nie jest natomiast objęta sytuacja zmiany, w drodze umowy, postanowień decyzji o dostępie telekomunikacyjnym. W takim przypadku, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie jest możliwe stosowanie przepisów, do których odsyła art. 30 ust. 1 P.t., w tym wyłączone jest określanie przez Prezesa UKE, na podstawie art. 27 ust. 1 P.t. terminu zakończenia negocjacji.
Dodać należy, że ustawodawca wyraźnie odróżnia umowę o dostępie telekomunikacyjnym od decyzji zastępującej taką umowę, wprowadzając chociażby odmienne tryby ich zmiany. W związku z tym, gdyby tak jak oczekuje strona wnosząca skargę kasacyjną, dyspozycją art. 30 ust. 1 P.t., miały zostać objęte także umowy zastępujące decyzje o dostępie telekomunikacyjnym, ustawodawca dałby temu z pewnością wyraz w treści powołanego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nietrafne jest również stanowisko skarżącego, że art. 27 ust. 1 P.t. stanowi samodzielną podstawę do podjęcia postanowienia określającego termin zakończenia negocjacji prowadzonych przez podmioty będące wcześniej adresatami decyzji o dostępie. Ustawodawca różnicuje tryb zawierania umowy o dostępie i zmiany tej umowy, podobnie czyni to w odniesieniu do decyzji zastępującej umowę o dostępie. Tylko w przypadku zmiany umowy o dostępie telekomunikacyjnym ustawodawca przewidział odpowiednie stosowanie art. 27 ust. 1 P.t. Gdyby rzeczywiście uznać, że umowa zmieniająca umowę o dostępie telekomunikacyjnym lub decyzję wydaną w tym przedmiocie była decyzją o dostępie, to zbędne byłoby stanowienie w art. 30 ust. 1 P.t. o odpowiednim stosowaniu między innymi art. 27 ust. 1 do zmiany umów o dostępie.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 30 ust. 1 P.t. ma zastosowanie wyłącznie do zmiany umów o dostępie telekomunikacyjnym, a w związku z tym zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanego przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście niesłuszny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Według Prezesa UKE do naruszenia powołanego przepisu doszło poprzez uchylenie – pomimo braku przesłanek do wydania orzeczenia o takiej treści – postanowienia Prezesa UKE z [...] października 2012 r., określającego termin zakończenia negocjacji pomiędzy P. C. a M., w przedmiocie zmiany warunków współpracy określonych w decyzji Prezesa UKE z [...] października 2011 r.
W myśl powołanego przepisu sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo).
Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że "W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.".
Prezes UKE zarzucając naruszenie art. 152 p.p.s.a. a więc przepisu postępowania nie wyjaśnił jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zarzucane naruszenie. Tym samym konstrukcja omawianego zarzutu nie odpowiada w pełni warunkom określonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że zastosowanie art. 152 p.p.s.a jest konsekwencją uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. W piśmiennictwie podnosi się, że jest to obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (por. Z. Kmieciak glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/04, OSP 2005, z. 4 s. 207). W związku z tym stwierdzenie w wyroku wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, nie może być traktowane jako naruszenie art. 152 p.p.s.a.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.