Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1452/13 (dalej wyrok z 28 stycznia 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M. G. (dalej zwanego stroną albo skarżącym) na decyzję Głównego Geodety Kraju (dalej organ administracji albo GGK) z [...] marca 2013 r.(nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.) utrzymującą w mocy decyzję GGK z [...] grudnia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.) o pozbawieniu geodety uprawnionego M. G., zamieszkałego przy ui. [...],[...] R., posiadającego świadectwo nadania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii nr [...], uprawnień zawodowych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w dniu [...] września 2012 r. wpłynął odpis prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w T. z [...] sierpnia 2012 r.} sygn. akt [...] (dalej wyrok z [...] sierpnia 2012 r.), z którego wynika, że strona została uznana winną popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 i 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. 1997 r., nr 88, poz. 553 ze zm., dalej k.k.) poprzez poświadczenie nieprawdy w sporządzonym operacie pomiarowym dla działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości S., poświadczając w nim nieprawdę co do faktu istnienia na niej zbiornika wodnego zajmującego przeważającą część działki.
W związku z powyższym wyrokiem Główny Geodeta Kraju wszczął z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r.
Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2010 r.t nr 88, poz. 553 ze zm., dalej p.g.k.). Decyzją z 11 grudnia 2012 r. GGK pozbawił stronę uprawnień zawodowych.
Organ administracji stwierdził w uzasadnieniu, że jest zobligowany do pozbawienia strony uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii w związku z wydaniem wobec niej przez sąd wyroku skazującego za czyn zabroniony, określony w rozdziale dotyczącym przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów. Główny Geodeta Kraju wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 46 ust. 3 p.g.k. w przypadku utraty zdolności do czynności prawnych przez osoby, o których mowa w art. 42, albo skazania ich za przestępstwa przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, za przestępstwa skarbowe oraz inne przestępstwa mające znaczenie ze względu na wykonywany zawód - o pozbawieniu uprawnień zawodowych orzeka Główny Geodeta Kraju w drodze decyzji. Organ uznał, powołując się na orzecznictwo, że sam fakt skazania za przestępstwa objęte art. 46 ust. 3 p.g.k. jest wystarczający do pozbawienia uprawnień zawodowych bez potrzeby korzystania z innych unormowań i konieczności dokonywania ocen.
Skarżący pismem z [...] grudnia 2012 r. złożył odwołanie od decyzji z 11 grudnia 2012 r., przyznając, że popełnił błąd, za który został już ukarany wyrokiem sądu powszechnego. Skarżący wyjaśnił, że nie może uczestniczyć w przetargach.
Pozbawienie uprawnień uznał za uniemożliwienie funkcjonowania Jego firmy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GGK decyzją z [...] marca 2013r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2012 r. Organ w uzasadnieniu powtórzył wcześniejsze stanowisko, uznając, że sam fakt skazania za przestępstwa objęte art. 46 ust. 3 p.g.k. jest wystarczający do pozbawienia uprawnień zawodowych bez potrzeby korzystania z innych unormowań i konieczności dokonywania dalszych ocen.
Na powyższe rozstrzygnięcie strona pismem z [...] kwietnia 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, alternatywnie o zawieszenie jej do czasu zmiany przepisów p.g.k.
W odpowiedzi na skargę z [...] maja 2013 r,, nr [...], L.dz. [...], organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację faktyczną i prawną.
Wydając przedstawiony na wstępie wyrok, sąd I instancji podkreślił, że art. 46 ust. 3 p.g.k. nakłada na Głównego Geodetę Kraju obowiązek orzeczenia o utracie uprawnień zawodowych zawsze, o ile wystąpi któreś ze zdarzeń wskazanych w tym przepisie, oraz że przesłanki do orzeczenia o utracie uprawnień wystąpiły w odniesieniu do skarżącego (świadectwo nadania uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii nr [...], wskazane w decyzji organu I instancji).
Przestępstwo, za które skarżący został prawomocnie skazany, tj. poświadczenie nieprawdy, stanowi przestępstwo przeciwko dokumentom i jest kwalifikowane jako przestępstwo popełnione z winy umyślnej mieszczące się w dyspozycji art. 46 ust. 3 p.g.k., który obligatoryjnie przewiduje sankcję w postaci pozbawienia geodety uprawnień zawodowych. Organ nie mógł zastosować którejkolwiek z łagodniejszych kar dyscyplinarnych wymienionych w art. 46 ust. 1 p.g.k., ponieważ kary w tym przepisie przewidziane mogą być nałożone w stosunku do osób, których czyny nie stanowiły przestępstw wymienionych z art. 46 ust. 3 p.g.k.
Sam fakt skazania osoby, o której mowa w art. 42 tej ustawy, za przestępstwa, o które chodzi w art. 46 ust. 3 p.g.k., rodzi obowiązek wydania przez Głównego Geodetę Kraju, bez wniosku podległego mu organu, decyzji orzekającej o pozbawieniu uprawnień zawodowych, bez możliwości zajmowania się analizą towarzyszących mu okoliczności i wpływu takiego czynu na postępowanie administracyjne z zakresu geodezji i kartografii, w którym doszło do jego popełnienia.
Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego argumentów dotyczących okoliczności będących podstawą sporządzenia przez Niego operatu pomiarowego dla działki nr [...], sąd stwierdził, że nie mogły one stanowić podstawy do zmiany decyzji.
W skardze kasacyjnej z [...] kwietnia 2014 r. strona reprezentowana przez adwokata zaskarżyła w całości wyrok z [...] stycznia 2014 r., zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 3 p.g.k. przez dokonanie jego błędnej wykładni o obligatoryjności decyzji i braku jakiegokolwiek wyboru, a która to wykładnia narusza art. 7 ustawy zasadniczej,
- 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 7 oraz 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) przez wydanie wyroku, który narusza zasady praworządności oraz narusza słuszny interes stron, bez wyjaśnienia okoliczności sprawy,
- 3) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, "a w szczególności art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie rozstrzyga istoty sprawy w całości co powoduje, że nie rozstrzyga ona o całości praw skarżącego doprowadzając do braku stabilizacji jego sytuacji m.in. przez to, że powyższa decyzja w ogóle nie rozstrzyga czy pozbawienie uprawnień zawodowych jest czasowe czy też nie, a jeżeli jest ono czasowe, to na jaki czas skarżący został pozbawiony tych uprawnień".
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.
Zdaniem skarżącego art. 46 ust. 3 p.g.k. należy rozpatrywać jako regulację stanowiącą o uprawnieniu organu, które nie może być pojmowane jako prawo pozbawiające możliwości dokonania wyboru. GGK, podejmując decyzję w przedmiocie ukarania geodety, nie może być ograniczony jedynie do uwzględnienia ustaleń poczynionych przez sąd powszechny w sprawie karnej.
W ocenie skarżącego, sąd ! instancji wydał wyrok, posiłkując się jedynie treścią orzeczenia z [...] sierpnia 2012 r., a pomijając zupełnie przedstawione przez Niego stanowisko w sprawie, w tym motywy, którymi się kierował. Poza tym sąd i instancji nie poświęcił uwagi zagadnieniu, czy w niniejszej sprawie konieczne było pozbawienie skarżącego wszystkich uprawnień zawodowych w sytuacji, kiedy postępowanie karne dotyczyło tylko jednego zakresu uprawnień, tj. geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, realizacyjnych i inwentaryzacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm,, dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, źe wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd l instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez M. G. sformułowane zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Skonstruowane zarzuty nie okazały się jednak zasadne.
W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia postępowania są ściśle powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania i w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów materialnoprawnych.
Podstawowym zagadnieniem prawnym, które stanęło u podstaw oceny przez sąd I instancji zgodności z prawem decyzji z [...] marca 2013 r. oraz sformułowanych podstaw kasacyjnych naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, była wykładnia art. 46 § 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w szczególności jego ust. 3 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Przy dokonywaniu analizy unormowań zawartych w art. 46 p.g.k. należy uwzględniać dwie zupełnie odrębne sytuacje, o które chodzi kolejno w jego ust. 1-2 oraz w ust, 3, różniące się co do przesłanek, treści i charakteru decyzji oraz procedury jej wydawania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 587/08, Baza Orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Do pierwszej sytuacji trzeba zaliczyć następstwa naruszenia określonego w art. 42 ust. 3 p.g.k. obowiązku wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami. Osobie, która naruszyła ten obowiązek, można wymierzyć jedną z pięciu kar podanych w art. 46 ust. 1 p.g.k. Są nimi w narastającej klasyfikacji: upomnienie, nagana z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe, zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku, zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, odebranie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia ich odebrania. Decyzja o wymierzeniu kary ma charakter uznaniowy, zawsze uwzględniający sposób naruszenia obowiązku w świetle art. 42 ust. 3 p.g.k. i jego następstwa. Jest ona wydawana na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego przez Głównego Geodetę Kraju.
Drugą sytuację unormowano samodzielnie, bez odsyłania do innych przepisów i ocennych okoliczności, w art. 46 ust. 3 p.g.k. mającym w dacie orzekania przez Głównego Geodetę Kraju następujące brzmienie: "W przypadku utraty zdolności do czynności prawnych przez osoby, o których mowa w art. 42, albo skazania ich za przestępstwa przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, za przestępstwa skarbowe oraz inne przestępstwa mające znaczenie ze względu na wykonywany zawód - o pozbawieniu uprawnień zawodowych orzeka Główny Geodeta Kraju w drodze decyzji". Chodzi tu o utratę zdolności do czynności prawnych oraz zrównane z nią co do konsekwencji skazanie za wymienione przestępstwa wymagające pozbawienia takiej osoby uprawnień zawodowych. Przeszkodą do wykonywania zawodu jest tu stan zdrowia i - najogólniej biorąc - utrata rękojmi wykonywania zawodu, w przeciwieństwie do braku należytej staranności, wiedzy technicznej i znajomości prawa rodzących odpowiedzialność przewidzianą w art, 46 ust. 1 i 2 p.g.k, W omawianej tu sytuacji sam fakt skazania za przestępstwa, o które chodzi w art. 43 ust. 3 p.g.k., rodził obowiązek wydania przez Głównego Geodetę Kraju, bez wniosku podległego mu organu, decyzji orzekającej o pozbawieniu uprawnień zawodowych, bez możliwości zajmowania się analizą towarzyszącym mu okoliczności i wpływu takiego czynu na postępowanie administracyjne z zakresu geodezji i kartografii, w którym doszło do jego popełnienia.
Prawomocnym wyrokiem skarżący został skazany za popełnienie przestępstwa z art. 271 § 1 i 3 k.k, poprzez poświadczenie nieprawdy w sporządzonym operacie pomiarowym. Przepisy te są zamieszczone w rozdziale XXXIV k.k. dotyczącym przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów, do których nawiązuje art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiący podstawę pobawienia skarżącego uprawnień zawodowych.
W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez organ administracji sam fakt skazania za przestępstwa objęte art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego był wystarczający do pozbawienia uprawnień zawodowych, bez potrzeby korzystania z innych unormowań i konieczności dokonywania wspomnianych ocen. Okoliczności dotyczące przebiegu pracy zawodowej skarżącego, podnoszone w skardze kasacyjnej, nie mogły być uwzględnione przy ocenie legalności zaskarżonego wyroku. W świetle powyższego za niezasadny należało uznać zarzut dokonania wykładni art. 46 ust. 3 p.g.k. w sposób niezgodny z art. 7 Konstytucji RP, bowiem w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że organ administracji działał na podstawie i w granicach prawa, a dokonana przez organ wykładnia nie przekracza granic ustanowionych przepisami prawa, w tym Konstytucji RP,
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. przez wydanie wyroku, który narusza zasady praworządności oraz narusza słuszny interes stron, bez wyjaśnienia okoliczności spraw (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo wskazano w tym kontekście na naruszenie art, 77 k.p.a.). Uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 i art. 77 k.p.a., oraz zasadzie zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) skarżący kasacyjnie upatruje w oparciu pozbawienia skarżącego uprawnień geodety wyłącznie na ustaleniach wynikających z prawomocnego wyroku skazującego M. G. za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów.
Odnosząc się do takich wywodów, należy stwierdzić, że przy wydawaniu decyzji o pozbawieniu uprawnień zawodowych, o jakiej mowa wart. 46 ust. 3 p.g.k., skazujący wyrok za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów wiąże Głównego Geodetę Kraju, co wynika wprost z treści tego przepisu. Wyrok taki jest bowiem podstawową przesłanką wydania wspomnianej decyzji, a jedyną okolicznością faktyczną, którą organ musi ustalić jest to, czy wyrok taki zapadł, czy dotyczy on osoby, o której mowa w art. 42 p.g.k. i czy jest on prawomocny. Należy przy tym podkreślić, że przesłanką pozbawienia uprawnień zawodowych jest wyrok skazujący za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, a nie okoliczności faktyczne będące jego podstawą, a zatem niedopuszczalne byłoby ustalanie przez Głównego Geodetę Kraju tych okoliczności. Organ ten nie mógł więc naruszyć zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a. przez wadliwe dokonanie ustaleń dotyczących wyjaśnień i motywów działania skarżącego, a więc okoliczności będących elementami stanu faktycznego sprawy karnej, które stały się podstawą skazania skarżącego kasacyjnie za przestępstwo, o jakim mowa w art. 46 ust. 3 p.g.k. - skoro takich ustaleń nie czynił.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, sąd I instancji nie naruszył także art. 104 § 2 k.p.a. Wskazany zarzut nie ma bowiem oparcia w przepisach prawa stanowiących podstawę prawną orzekania i sprawowanej przez sąd kontroli przepisów właściwych dla rozstrzyganej sprawy. Podkreślić należy, że w postępowaniu kasacyjnym ocenie podlega wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, zatem poprawnie zbudowany zarzut kasacyjny powinien wskazywać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego naruszone przez sąd.
Zarzut skargi kasacyjnej tych podstaw nie wymienia, co jest niewątpliwie błędem formalnym skargi, jednak błąd ten nie jest wadą, która eliminowałaby możliwość merytorycznego rozpatrzenia zarzutu, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazuje na wadliwość wyroku ze względu na oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy błędnie zastosowały art. 46 ust. 3 do podmiotu, do którego przepis nie miał zastosowania. Dopuszczalność rozpoznania skargi kasacyjnej pomimo wadliwości zarzutu w judykaturze nie budzi wątpliwości (zob. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiwsa 2010, nr 1, poz.1), zatem z tego powodu konieczne stało się merytoryczne odniesienie do jego treści.
Nie można zatem zgodzić się ze sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie rozstrzyga istoty sprawy w całości, ponieważ nie rozstrzyga, czy pozbawienie skarżącego uprawnień zawodowych ma charakter czasowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma bowiem wątpliwości, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji pozbawienie uprawnień zawodowych na podstawie art. 46 ust. 3 p.g.k. miało, co do zasady, charakter bezterminowy.
Dopuszczalność takiego ograniczenia jest dla Sądu II instancji oczywista, zwłaszcza ze względu na znaczenie i funkcję geodety uprawnionego do wykonywania określonych działań zawodowych z punktu widzenia bezpieczeństwa porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2090/13, Baza Orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do kwestii zmiany stanu prawnego w sprawach dotyczących odebrania uprawnień geodety, należy podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym osoba, której odebrano uprawnienia zawodowe, może ubiegać się o ponowne ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia ich odebrania (zob. art. 46a ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, t.j. Dz.U. 2015 r., poz. 520).
Jednakże w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd I instancji, nie mógł uwzględnić istotnych zmian stanu prawnego w zakresie trybu orzekania o pozbawieniu uprawnień geodety (w tym zmiany art. 46 § 3 p.g.k.) wprowadzonych ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. 2013 r., poz. 829) z tej przyczyny, że w art. 133 § 1 p.p.s.a. przyjęta została zasada, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd ten rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego i, co do zasady, kasacyjny model orzekania przez sądy uzasadniają przyjęcie jako reguły, że sąd, kontrolując działalność administracji publicznej, bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a nie w dniu orzekania (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt Il GSK 1470/12, Baza Orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji
Ponadto mając na uwadze, że skarżący uiścił wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 200 zł, podczas gdy wpis należny wynosi 100 zł, nakazano zwrot nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł.