Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 633/11, oddalił skargę A. B. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z [...] listopada 2010 r. nałożył na przedsiębiorcę A. B. Z. O. T. "B." karę w wysokości 5000 zł. Kara została nałożona w wyniku kontroli w dniu [...] sierpnia 2010r. w miejscowości K. na drodze krajowej nr 25 przy ul. P.. Do kontroli zatrzymano samochód marki Volvo (o dopuszczalnej macie całkowitej 18 000 kg) kierowanym przez K. M., za pomocą którego Z. O. T. A. B. wykonywał przewóz drogowy odpadów na własne potrzeby. Kierowca okazał do kontroli dokument przewozowy, prawo jazdy, dowód osobisty, ubezpieczenie OC i dowód rejestracyjny. Kierowca, wykonując przewóz drogowy z wysypiska śmieci, nie posiadał w pojeździe wypisu z zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne. W toku przesłuchania kierowca zeznał, że nigdy nie został wyposażony w taki dokument. Przedsiębiorca nie posiadał bowiem zaświadczenia na wykonywanie krajowych przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne, ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.
Zdaniem organu przedsiębiorca naruszył art. 87 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) i wypełnił znamiona czynu z punkt 1.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywał przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. W konsekwencji nałożenie kary w wysokości 2.000 zł sankcjonuje wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
Z uwagi na to, że przedsiębiorca wykonywał przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, a kierowca nie okazał odcinka kontrolnego opłaty za przejazd po drogach krajowych i zeznał, że przedsiębiorstwo nigdy nie wyposażało go w kartę opłaty za przejazd do drogach krajowych, organ I instancji na podstawie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 5 czerwca 2009r. (Dz. U. Nr 86, poz. 721, dalej: rozporządzenie) nałożył karę w wysokości 3.000 zł zgodnie z punktem 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Stwierdził również, że w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy nie ma podstaw do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia.
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z 28 lutego 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 4, art. 33, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, 3, art. 92 ust. 1, 2 i 4 u.t.d. oraz § 3 ust. 1-5 i § 4 ust. 1-3 rozporządzenia oraz na podstawie lp. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu podał, iż organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i zgodnie z prawem nałożył karę pieniężną za naruszenie ustawy oraz załącznika do tej ustawy. W sprawie nie jest kwestionowany fakt, że kontrolowany przewóz był wykonywany w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych zdefiniowanych przez ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.) na podstawie decyzji Starosty K. z [...] grudnia 2003r. zezwalającej skarżącemu na prowadzenie działalności w zakresie transportu i zbierania odpadów komunalnych. Tym samym zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 u.t.d. do przewozów drogowych wykonywanych w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego.
Następnie organ II instancji przytoczył art. 33 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane wyłącznie po uzyskaniu stosownego zaświadczenia. Art. 33 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wskazuje wyjątki od obowiązku posiadania zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Usługi polegające na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych nie zostały wyłączone z obowiązku uzyskania zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne i z tego powodu przedsiębiorca w trakcie kontroli winien okazać wymagane zaświadczenie.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego, iż inspektorzy transportu drogowego zgodnie z art. 48 ustawy o transporcie drogowym nie mają uprawnień do zatrzymywania do kontroli pojazdów, dokonujących przewozu odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych w ramach wykonywania usług, gdyż Inspekcja Transportu Drogowego jest służbą kontrolną powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie przewozów drogowych przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowego stosowania ustawy wynikającego z art. 3 ustawy. Inspektorzy transportu drogowego nie mają uprawnień do zatrzymywania do kontroli pojazdów, które są wyłączone spod stosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje na przypadki przewozów, do których w ogóle nie stosuje się przepisów ustawy.
W związku z powyższym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wyłączenia stosowania ustawy o transporcie drogowym w stosunku do rozpatrywanego przewozu. Na dzień kontroli skarżący nie posiadał zaświadczenia na wykonywanie przewozu na potrzeby własne oraz licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Natomiast odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji nie podzielił stanowiska strony w kwestii dotyczącej naruszenia przez organ I instancji art. 79 §1 k.p.a. w odniesieniu do czynności przesłuchania świadka (kierowcy).
Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym inspektor może przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie naruszył zasad postępowania administracyjnego wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. W sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa, wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, 77, 80 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a."
Sąd I instancji podzielił argumentację organów I i II instancji, powołując tożsame przepisy wynikające z ustawy o transporcie drogowym oraz stwierdzając, że przewóz w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych nie mieści się w katalogu ustawowych wyłączeń (art. 3 ust. 1 u.t.d.) Tym samym Sąd uznał za chybiony zarzut skarżącego, że ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się do przewozu drogowego prowadzonego w ramach świadczonych przez skarżącego usług. Nie znalazł także potwierdzenia zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwego postępowania organów w odniesieniu do czynności przesłuchania świadka.
W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., gdyż regulacja zawarta w art. 73 ust. 1 u.t.d. zawiera szczegółowe zasady przeprowadzania dowodów w postępowaniu wyjaśniającym, które towarzyszy czynnościom kontrolnym inspektorów transportu drogowego.
Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8, 9, 10 §1 kpa. Jak wynika z akt sprawy skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o przysługujących mu uprawnieniach i ciążących na nim obowiązkach w tym postępowaniu. Zapewnione również zostało jego prawo do udziału w postępowaniu, o czym świadczą pisma skarżącego składane w toku postępowania przed organami administracji obu instancji.
Za nietrafny uznał Sąd zarzut skargi o przekroczeniu przez organy uznania administracyjnego oraz niewyjaśnienia w sposób należyty przyczyn, dla których organ z tego uznania skorzystał, co narusza zdaniem skarżącego również treść art. 107 k.p.a. Sąd I instancji podał, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzje wydawane na podstawie tych przepisów mają związany, a nie uznaniowy charakter. W sytuacji zatem, gdy organy administracji drogowej, stwierdzą wystąpienie konkretnych naruszeń, obowiązane są do zastosowania wobec podmiotów dopuszczających się tych naruszeń – właściwych określonych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym kar za poszczególne naruszenia.
A. B. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Wniósł ponadto o zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania z kosztami zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie – w myśl art. 181 p.p.s.a.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- I. Prawa procesowego:
- - art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa – w zakresie w jakim Sąd uznał, iż organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o transporcie drogowym, mimo iż okoliczności faktyczne za tym nie przemawiały;
- - art. 7 k.p.a. mówiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w zakresie w jakim Sąd podtrzymał decyzję organu II instancji, pomimo iż decyzja została wydana na podstawie błędnych ustaleń faktycznych i godziła w słuszny interes skarżącego;
- - art. 8 k.p.a. zawierającego zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w zakresie w jakim naruszenia i nadinterpretacja organów wydających decyzję w przedmiotowej sprawie nie wypełnia dyspozycji powyższego przepisu;
- - art. 77 § 1 i 2 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz w każdym stadium postępowania zmieniać, uzupełniać lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu, w zakresie w jakim Sąd podtrzymał decyzję organu, mimo iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadniał wydania przedmiotowej decyzji;
- - art. 79 § 1 i 2 k.p.a. wskazujących, iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a także że ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia – w zakresie w jakim uniemożliwiono skarżącemu udział w przesłuchaniu kierowców;
- - art. 80 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, w zakresie w jakim Sąd oddalając skargę podtrzymał decyzję organu, pomimo że nie istniały dowody na przypisane skarżącemu naruszenia;
- - art. 107 § 3 k.p.a., który określa formalne wymogi uzasadnienia decyzji, w zakresie w jakim nie wskazano okoliczności uzasadniających fakt przewozu odpadów komunalnych kontrolowanym pojazdem oraz w zakresie w jakim decyzja nie zawiera dostatecznego uzasadnienia prawnego rozstrzygnięć zawartych w decyzji.
- II. Prawa materialnego:
- - art. 48 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, stanowiącego, że Inspekcja Transportu Drogowego powołana jest do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, z wyjątkiem pojazdów, o których mowa w art. 3 tej ustawy, określającym cechy przewozu drogowego wyłączone spod stosowania przedmiotowej ustawy – w zakresie w jakim Sąd uznał, iż ustawa o transporcie drogowym w opisanej w uzasadnieniu sytuacji miała zastosowanie, podczas gdy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków;
- - art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, stanowiącego, że w przypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających ze stosowanych przepisów, osoba taka podlega karze pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy – w zakresie w jakim ustalono pomimo, iż przedmiotowy przewóz nie podlegał przepisom niniejszej ustawy, przedsiębiorca został ukarany.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił szczegółowe omówienie naruszeń i ich wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem NSA, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony przy rozpoznawaniu sprawy do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, a to naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 2, art. 79 § 1 i § 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzić należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym przepisy te wprost nie mają zastosowania, gdyż w postępowaniu przed tym sądem mają zastosowanie przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), czego autor skargi kasacyjnej dotychczas nie zauważył.
Biorąc jednak pod uwagę uchwałę Zgromadzenia Ogólnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowuje się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej.
Kasator, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, i 107 § 3 k.p.a. ograniczył się do przytoczenia treści tych przepisów, lecz nie uzasadnił zarzutu ich naruszenia. Stąd też uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę tych zarzutów z uwagi na związanie podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Wbrew zaś zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż organ administracji nie naruszył art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Okoliczność bowiem, iż przesłuchał świadka – kierowcę pojazdu - bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, wynikała stąd, iż na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym Inspektor kontroli w czasie kontroli drogowej był upoważniony do przeprowadzenia dowodu z zeznań tego świadka.
Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, iż art. 73 u.t.d. jest regulacją szczególną w stosunku do przepisów k.p.a., a kontrola drogowa wymaga na ogół przesłuchiwania świadków w jej trakcie, co wyklucza zastosowanie art. 79 k.p.a.
Skarżący nie był przy tym pozbawiony możliwości obrony swych praw, gdyż po wszczęciu postępowania administracyjnego mógł zgłosić wnioski dowodowe, w tym między innymi w zakresie ponownego przesłuchania w charakterze świadka kierowcy kontrolowanego pojazdu, z czego jednak skarżący nie skorzystał.
Sąd I instancji trafnie również przyjął, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy (protokół kontroli, zeznania świadka, decyzja Starosty K. z dnia [...] grudnia 2003 r. zezwalająca skarżącemu na prowadzenie działalności w zakresie transportu i zbierania odpadów komunalnych) dawał wystarczającą podstawę do przyjęcia, że skarżący wykonywał usługi polegające na przewozie odpadów komunalnych. Zresztą o takim charakterze wykonywanych przez skarżącego przewozów świadczyły wyjaśnienia samego skarżącego przedstawione między innymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stąd też Sąd I instancji mógł uznać tę okoliczność za niebudzącą wątpliwości.
Nie można też podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 w zw. z art. 3 i art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. Naruszenia tych przepisów kasator upatruje wyłącznie w tym, iż przedmiotowy przewóz nie podległ przepisom ustawy o transporcie drogowym, gdyż Inspekcja Transportu Drogowego nie była uprawniona do kontroli pojazdów, o których mowa w art. 3 tej ustawy, określającym cechy przewozu drogowego wyłączonego spod stosowania ustawy.
Zgodnie z art. 48 omawianej ustawy tworzy się Inspekcję Transportu Drogowego, zwaną dalej: "Inspekcją" powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, o których mowa w art. 3.
W art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 tej ustawy stwierdzono zaś, że przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów:
- 1. przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – w niezarobkowym przewozie drogowym osób;
- 2. o dopuszczalnej macie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy;
- 3. zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.
Do żadnych zaś z wymienionych powyższym przepisie pojazdów nie zaliczał się pojazd, którym transport drogowy wykonywał skarżący, skoro – jak to wynika z protokołu kontroli – był to samochód ciężarowy o dopuszczalnej masie całkowitej 18 000 kg. Okoliczność zaś, iż tym pojazdem był wykonywany przewóz drogowy w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d.) nie miała żadnego znaczenia dla rodzaju tego pojazdu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.t.d.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.