Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1434/13 oddalił skargę S. sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie prowadzenia odwodnienia wyrobiska górniczego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z [...] stycznia 2012r. Marszałek Województwa Podkarpackiego udzielił S. sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "G.", położonego w miejscowości G., gmina T., powiat p., województwo podkarpackie.
Marszałek Województwa Podkarpackiego decyzją z [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 159 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.; dalej: pgg), wstrzymał działalność w zakresie prowadzenia odwodnienia wyrobiska górniczego w granicach obszaru górniczego "G." oraz nakazał niezwłoczne usunięcie stwierdzonych w wyniku kontroli z 4 października 2012 r. uchybień, polegających na przepompowaniu wody z jednego wyrobiska eksploatacyjnego do drugiego. Działanie to zakwalifikowano jako odwodnienie wyrobiska górniczego, zakazane postanowieniami udzielonej koncesji.
Decyzją z [...] lutego 2013 r. Minister Środowiska uchylił w całości rozstrzygnięcie Marszałka Województwa Podkarpackiego z [...] października 2012 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w związku z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej: kpa) oraz art. 159 pgg.
Wskazał, że skarżąca Spółka nie została powiadomiona o wszczęciu i zakończeniu postępowania zakończonego decyzją z 22 października 2012 r. Wytknięto braki w uzasadnieniu ww. decyzji, polegające na zaniechaniu wskazania skarżącej powodów uznania jej działań za zabronione koncesją, co naruszało art. 107 § 3 kpa. Ponadto decyzja budziła wątpliwości, co do poprawności przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia naruszenia art. 159 ust. 1 pkt 1 pgg wskazał, iż organ I instancji wstrzymał wyłącznie odwodnienie zakładu górniczego w granicach obszaru górniczego "G.", pomimo, iż ww. przepis nakazywał wstrzymanie całości koncesjonowanej działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Środowiska nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
W ocenie Sądu Minister Środowiska prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2012 r. w szczegółowy sposób przedstawił przebieg przeprowadzonego postępowania, nie zawarł jednak uzasadnienia prawnego spełniającego wymogi określone art. 107 § 3 kpa. Organ ograniczył się wyłącznie do przytoczenia opisu stanu faktycznego zawartego w protokole kontroli zakładu górniczego, przeprowadzonej u skarżącej 4 października 2012 r. przez Okręgowy Urząd Górniczy. Podstawową wadliwość decyzji stanowiło nie wskazanie, z jakich powodów organ ten uznał, iż stwierdzone w toku kontroli działanie przedsiębiorcy stanowiło w badanej sprawie zabronione koncesją odwodnienie wyrobiska górniczego.
Sąd podkreślił, że to na organie pierwszej instancji spoczywa obowiązek dokładnej analizy charakterystyki przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża (na podstawie będących w posiadaniu organu akt koncesyjnych, a w szczególności na podstawie projektu zagospodarowania złoża) w celu zweryfikowania, czy opisywane przez Okręgowy Urząd Górniczy działanie przedsiębiorcy faktycznie stanowi odwodnienie wyrobiska, czy też należałoby je zakwalifikować, jako np. jego odtopienie. W ten sposób podjęta decyzja nie daje możliwości ochrony swych praw przez odwołujących się, bowiem strona nie wie, jakimi przesłankami kierował się organ pierwszej instancji przy jej podjęciu. W konsekwencji powyższego, odwołująca się pozbawiona jest możliwości ustosunkowania się w odwołaniu do konkretnych ocen organu, celem ochrony i dochodzenia swoich praw.
Wobec powyższego zasadne było uchylenie decyzji, celem ponownego przeprowadzenia postępowania zgodnego z art. 7, art. 77 oraz art. 107 kpa.
Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżyła S. sp. z o.o. w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c/ ppsa, poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, kiedy istniały ku temu podstawy, tj. organ II instancji naruszył przepisy art. 136 oraz art. 138 § 1 kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, wbrew wnioskom strony skarżącej, iż postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, podczas gdy dowody zebrane w sprawie podlegają jedynie nieznacznemu uzupełnieniu, a kluczowym naruszeniem norm postępowania organu I instancji był brak analizy tego materiału dowodowego i odpowiedniej kwalifikacji wspomnianych dowodów, które to czynności powinny zostać dokonane przez organ II instancji;
- 2. przepisu art. 141 § 4 ppsa, poprzez nieustosunkowanie się przez WSA w W. do zarzutów strony skarżącej, a także poprzez wewnętrzną sprzeczność treści sentencji oraz uzasadnienia, które wyraża się oddaleniem skargi, pomimo, iż jak wskazał Sąd, do rozstrzygnięcia sprawy konieczne było dokonanie poprawnej analizy zgromadzonego już materiału dowodowego, co należało do kompetencji organu II a nie I instancji.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w środku prawnym. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej uchybień proceduralnych spółka S. zarzuciła skarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 pkt c/ ppsa w zw. art. 136 oraz art. 138 § 1 kpa oraz art. 141 § 4 ppsa, przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ II instancji - wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - uprawniony był do wydania orzeczenia merytorycznego ze względu na stosunkowo poprawnie przeprowadzone postępowanie dowodowe przez organ I Instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w środku prawnym stanowisko skarżącej Spółki należy uznać za niezasadne.
W sprawie bezspornym jest fakt, że Marszałek Województwa Podkarpackiego wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu oraz sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, jako pozbawionego wyjaśnień odnośnie powodów, dla których organ uznał opisywane przepompowywanie wody z jednego wyrobiska górniczego do drugiego za zakazane przepisami koncesji odwodnienie, co z kolei uniemożliwiało stronie ustosunkowanie się do podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji.
Wbrew twierdzeniom kasatora, okoliczności sprawy jak i uzasadnienie decyzji wskazują, że postępowanie dowodowe zmierzające do dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych zostało przeprowadzone w niewystarczającym zakresie, co stanowi naruszenie regulacji z art. 7 i 77 kpa. Organ I instancji na podstawie ogólnej informacji otrzymanej od Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (niepopartej żadnymi konkretnymi dowodami) bez przeprowadzenia we własnym zakresie analizy okoliczności faktycznych (mając przy tym na uwadze charakterystykę przedsięwzięcia) bezkrytycznie przyjął, iż stwierdzone w toku kontroli zakładu górniczego opisywane działanie przedsiębiorcy stanowi zabronione koncesją odwodnienie zakładu górniczego. W tej sytuacji za nieuzasadnione uznać należy twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób poprawny i biorąc pod uwagę konieczność jedynie drobnego uzupełnienia dowodów, organ odwoławczy zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę, co do meritum.
Przeczy temu choćby uzasadnienie decyzji Ministra Środowiska, gdzie w zaleceniach dla organu pierwszej instancji dotyczących ponownego rozpoznania sprawy, organ ten zobowiązany został do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy i kiedy doszło do odwodnienia wyrobiska górniczego, przy czym w zależności od poczynionych w sprawie ustaleń organ winien rozważyć, który z instrumentów prawnych będzie najwłaściwszy do przywrócenia stanu zgodnego z prawem i z zapisami koncesji z 27 stycznia 2012 r. Wynika z tego, że przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji miało być wyjaśnienie kluczowych, a nie marginalnych kwestii w sprawie. Co za tym idzie, bezpodstawne jest powoływanie się strony na naruszenie przez organ II instancji art. 136 kpa.
Należy zwrócić uwagę, że skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 136 kpa jest możliwe i dopuszczalne jedynie przy założeniu uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji i ustaleń dokonanych w oparciu o przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe. Obok kwestii sprawności postępowania, co przejawia się także w jego szybkości, zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem także jego dwuinstancyjność, w wyniku której możliwe jest poddanie postępowania dowodowego, czy oceny dowodów, kontroli w ramach postępowania odwoławczego. Każde zastosowanie art. 136 kpa oznacza ograniczenie w jakimś zakresie tej zasady. Winna być ona wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów w sprawie.
Argumentacja Sądu I instancji zasługuje w tym zakresie na akceptację, zaś organ II instancji postąpił słusznie uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wydanie w sprawie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia łączyłoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, czego jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo administracyjnym, czynić mu nie wolno.
Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa.
Wbrew twierdzeniom kasatora, w swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów postawionych w skardze. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało wyjaśnione, dlaczego w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uchylenia przez Ministra Środowiska decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł także żadnej sprzeczności w treści sentencji Sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi, wobec twierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku, wręcz przeciwnie, uzasadnienie te należy uznać w całości za spójne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).