Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1737/12, po rozpoznaniu skargi H. (P.) Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], o wykreśleniu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.; stwierdził, że obie decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w W. zawiadomił Marszałka Województwa [...], że w wyniku przeprowadzonej kontroli na przełomie czerwca i lipca 2011 r. w H. (P.) Sp. z o.o. w W. stwierdzono nieprawidłowości w postaci: niezawierania przez podmiot pisemnej umowy z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych oraz niezawierania umów z pracodawcami, do których kierowane były osoby z Polski celem zatrudnienia. PiP przekazała Marszałkowi Województwa dokumentację pokontrolną.
Pismem z dnia [...] września 2011 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia z powodu naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 85 ust. 2-5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o promocji zatrudnienia). Organ poinformował, że w sprawie ma zastosowanie art. 18m pkt 5 ustawy, zgodnie z którym marszałek województwa ma obowiązek wykreślić w drodze decyzji podmiot wpisany do rejestru w przypadku powyższego naruszenia.
Pismami z [...] i [...] września 2011 r. spółka poinformowała, że błędy wykazane w kontroli PIP zostały niezwłocznie skorygowane, zaś rezultatem przeprowadzonej kontroli był wyrok Sądu Rejonowego w M. M. o nałożeniu kary grzywny w wysokości 5000 zł, od którego strona nie wniosła odwołania.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia podmiotu H. (P.) Sp. z o.o. z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu stwierdził, że ze względu na usunięcie naruszeń prowadzenia agencji zatrudnienia oraz podjęcia działań, zmierzających do prowadzenia w przyszłości działalności zgodnie z prawem, postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Pismem z dnia [...] października 2011 r. organ I instancji zwrócił się z prośbą do Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektoratu Pracy o udzielenie informacji, czy w sprawie kontroli przeprowadzonej w H. (P.) Sp. z o.o. zostało wszczęte postępowanie nakazowe o wykroczenie z art. 121 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia w stosunku do osoby odpowiedzialnej za jego popełnienie i wniósł o przesłanie odpisu wyroku.
Po otrzymaniu wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w M. M. II Wydział Karny z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II W 945/11, którym ukarano A. R. – Prezesa Zarządu firmy H. (P.) Sp. z o.o., Marszałek Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia spółki H. z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie skarżąca, nawiązując do wyjaśnień złożonych we wrześniu 2011 r., poinformowała organ o niezwłocznym skorygowaniu błędów wykazanych w kontroli. Nie zgodziła się z koniecznością nałożenia kolejnej kary za wcześniej już poniesione konsekwencje.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Marszałek Województwa [...] powołując się na art. 18 pkt 5 w związku z art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia orzekł o wykreśleniu podmiotu H. (P.) Sp. z o.o. w W., z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
W uzasadnieniu wskazał, że art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia znajduje zastosowanie zarówno wtedy, gdy dotyczy podmiotu będącego osobą fizyczną, jak i w przypadku wystąpienia ww. przesłanek po stronie osoby prawnej, której działania muszą być oceniane przez pryzmat funkcjonowania jej organów, a więc również osób fizycznych tworzących ten organ. A. R., jako prezes zarządu H. (P.) Sp. z o.o., została uznana prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. M. z dnia 26 sierpnia 2011 r. za winną popełnienia wykroczenia z art. 121 ust. 6 powołanej ustawy, a tym samym zdaniem organu, wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 18m pkt 5 w zw. z art. 19 pkt 2 tej ustawy, do wykreślenia skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia. Organ podkreślił, że przepisy dotyczące wykreślenia wpisu do rejestru agencji zatrudnienia mają charakter obligatoryjny.
W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Podniosła m.in. zarzut nieważności wskazując, że faktyczną przesłanką wszczęcia obu postępowań o wykreślenie jej z rejestru agencji zatrudnienia było to samo zdarzenie, polegające na stwierdzeniu przez PIP naruszenia art. 85 ust. 2 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżąca podniosła, że w sprawie naruszenia art. 85 ww. ustawy prowadzone były dwa postępowania administracyjne, zakończone odmiennymi decyzjami.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji o wykreśleniu skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia w postaci wydania wyroku nakazowego, którym Prezesa Zarządu firmy H. (P.) Sp. z o.o. A. R. uznano za winną popełnienia wykroczenia z art. 121 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia. SKO wskazało, że osoba ta, jako osoba pełniąca funkcję prezesa zarządu, kierowała pracami zarządu i działała w imieniu oraz na rzecz spółki. Organ odwoławczy za nietrafny uznał zatem argument, iż działań prezesa zarządu nie można utożsamiać z działalnością samej spółki. W jego ocenie, wykroczenie popełnione przez A. R. w związku z prowadzeniem spraw spółki, jest w rezultacie wykroczeniem popełnionym przez spółkę.
W odniesieniu do zarzutu res iudicata SKO podniosło, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) możliwe jest tylko w sytuacji tożsamości spraw. W rozpoznawanej sprawie zaszły zaś nowe okoliczności, bowiem do organu wpłynął odpis prawomocnego wyroku nakazowego. Z kolei pierwsza decyzja o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, zapadła z uwagi na usunięcie przez skarżącą naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia oraz zaniechania nieprawidłowych praktyk.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. H. (P.) Sp. z o.o. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdzono m.in., że organy obu instancji dokonały rażąco niewłaściwej wykładni art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, bowiem podmiotem świadczącym usługi agencji zatrudnienia jest skarżąca – H. (P.) Sp. z o.o., natomiast ukarana została A. R., pełniąca wówczas funkcję Prezesa Zarządu skarżącej spółki. Zdaniem skarżącej, powyższy przepis wymaga tożsamości podmiotu ukaranego i wykreślanego z rejestru agencji zatrudnienia. Spółka zarzuciła nieuprawnione przyjęcie tezy, że ukaranie konkretnej osoby fizycznej jest ukaraniem spółki z o.o.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. strona podniosła, że faktyczną przesłanką wszczęcia obu postępowań o wykreślenie jej z rejestru agencji zatrudnienia było to samo zdarzenie. W chwili umorzenia pierwszego z postępowań A. R. była już prawomocnie skazana, co oznacza, że kolejne postępowanie odbywało się w tych samych okolicznościach prawnych i faktycznych. Skarżąca stwierdziła, że uchylenie zaskarżonej decyzji przysłużyłoby się interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony, bowiem spółka aktywnie przeciwdziała bezrobociu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji administracyjnych obu instancji.
W ocenie Sądu I instancji, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca dotknięte są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. WSA wskazał, że organ prowadził postępowanie w sprawie wykreślenia skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, wskutek stwierdzenia naruszenia warunków prowadzenia takich agencji. Postępowanie to zostało umorzone decyzją z dnia [...] października 2011 r. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że kolejne postępowanie, również w sprawie wykreślenia z przedmiotowego rejestru, prowadzone było na podstawie tego samego zdarzenia. Przedmiot obu postępowań jest bowiem ten sam i dotyczy wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia za naruszenia warunków ich prowadzenia. W obu przypadkach adresatem decyzji jest ten sam podmiot – H. (P.) Sp. z o.o., a ponadto zmianie nie uległy okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy. Do takich okoliczności nie można, zdaniem WSA, zaliczyć wyroku nakazowego wobec prezesa zarządu skarżącej spółki.
Sąd I instancji wskazał, że ukaraniu za przestępstwo może podlegać osoba fizyczna i w stosunku do takiego podmiotu został wydany karny wyrok skazujący. Nie budzi zaś wątpliwości, że ukarana została prezes zarządu spółki, czyli osoba pełniąca rolę organu osoby prawnej, a nie spółka. Prawomocny wyrok skazujący stanowił wystarczający dowód w postępowaniu administracyjnym do uznania za udowodniony fakt naruszenia art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Skazanie A. R. za czyn opisany w wyroku było dowodem na to, że skarżąca spółka kierowała do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego bez wymaganej pisemnej umowy, co jest z kolei przesłanką wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Takie postępowanie organ prowadził, ale zostało ono zakończone decyzją z dnia [...] października 2011 r., która wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna.
WSA stwierdził, że trwałość decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak trwałość każdej innej decyzji ostatecznej. Zatem wzruszenie decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, dopóki prawomocna decyzja umarzająca postępowanie pozostaje w obrocie prawnym, jej adresat ma prawo oczekiwać, że decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty nie zapadnie. Gdyby jednak w tej samej sprawie wydana została ostateczna decyzja merytoryczna, będzie ona obarczona wadą nieważności z powodu naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej.
II
Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Wyrok zaskarżyło w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obu zaś przypadkach organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialno-procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, iż decyzja SKO w W. oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa [...] zostały wydane w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową obu spraw oraz niezmienione okoliczności faktyczne i prawne, podczas gdy prawidłowa ocena charakteru obu decyzji, jak i okoliczności ich wydania winna prowadzić do wniosków odmiennych;
- 2. naruszenie przepisu prawa materialnego art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez stwierdzenie nieważności decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...], wskutek czego podmiot H. (P.) Sp. z o.o., który został prawomocnie skazany za wykroczenie z art. 121 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia będzie dalej mógł świadczyć usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, co jest niezgodne z art. 19 ust. 2 ww. ustawy;
- 3. mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niektórych dowodach przeprowadzonych i ocenionych przez organy administracji oraz brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do innych dowodów i okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, potwierdzających zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy w stosunku do poprzedniego postępowania i wykluczającą istnienie tożsamości rozpatrywanych spraw.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia res iudicata, gdyż obie sprawy nie były tożsame. Za nietrafne kasator uznał stanowisko Sądu I instancji, iż oba postępowania były prowadzone na podstawie tego samego zdarzenia, tj. naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Na tej podstawie wszczęto bowiem pierwsze z postępowań, natomiast podstawą prawną wszczęcia drugiego postępowania było uzyskanie informacji o wyroku nakazowym. Pierwsze z postępowań wszczęto zatem na podstawie art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia, natomiast drugie zostało wszczęte na podstawie art. 18m pkt 5 w zw. z art. 19 pkt 2 tej ustawy. Obie decyzje zapadły zatem w innych okolicznościach faktycznych.
Organ wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że jednym ze szczególnych warunków, który powinien spełniać przedsiębiorca prowadzący agencję zatrudnienia jest bycie niekaranym za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121-121b powołanej ustawy. Stwierdzenie nieważności obu decyzji powoduje, iż podmiot, który wykonywał działalność regulowaną będzie nadal uprawniony do jej prowadzenia mimo, iż nie spełnia szczególnych warunków określonych ustawą.
Zdaniem kasatora, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wymagań przewidzianych art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd zupełnie pominął i nie ustosunkował się do wywodów SKO, w których wskazywano, że pierwsze postępowanie w sprawie wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia zostało wszczęte na podstawie pisma z PIP i umorzone z uwagi na usunięcie naruszeń warunków prowadzenia agencji, natomiast drugie z postępowań wszczęto z uwagi na uzyskanie informacji o wyroku, w którym prezes zarządu spółki została uznana za winną popełnienia wykroczenia z art. 121 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia.
W ocenie organu, w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniono z jakich względów wyrok nakazowy wobec prezesa zarządu spółki nie stanowi zmiany okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy, w sytuacji, gdy na tej podstawie SKO uznało, że oba postępowania nie były tożsame i nie zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. (P.) Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka stwierdziła m.in., że wprawdzie organ wskazuje w podstawach kasacyjnych naruszenie przepisów prawa materialnego, ale nie wywodzi dalej, czy naruszenie to miało postać błędnej ich wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. W przypadku zaś zarzutu naruszenia przepisów postępowania brak jest wywodu, który wskazywałby w jaki sposób naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Trafny jest zarzut kasatora dotyczący błędnego uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną, zatem jest dotknięta nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Przyczyną negatywnej oceny działania spółki było stwierdzenie przez PiP naruszenia dwóch obowiązków, wynikających z art. 85 ust. 2 i ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, tj. obowiązku zawierania pisemnych umów z osobami kierowanymi do pracy oraz z pracodawcami. Jest niesporne, że mimo, iż obowiązek ten wynika wprost z ustawy, PiP stwierdziła jego niewypełnienie przez spółkę w 518 przypadkach. Zgodnie z art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia niewypełnianie wskazanych obowiązków skutkuje wykreśleniem agencji z rejestru.
W sprawie wykreślenia wpisu do rejestru agencji z omawianej przyczyny, organ wszczął pierwsze postępowanie administracyjne w dniu [...] września 2011 r., powołując jako podstawę prawną swego działania art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy. Prawomocną decyzją z dnia [...] października 2011 r. organ umorzył to postępowanie.
Ustawa o promocji zatrudnienia stawia też szczególne wymagania podmiotom prowadzącym agencje. Z art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że podmiot świadczący usługi objęte art. 18 ust. 1 powinien być niekaranym za przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w art. 121 -121b tej ustawy.
W sprawie niniejszej, prezes spółki – A. R., za wykroczenie z art. 121 pkt 6 ustawy, tj. niezawieranie umów z osobami kierowanymi do pracy za granicą (naruszenie obowiązku z art. 85 ust. 2 ustawy), została ukarana wyrokiem nakazowym z dnia 26 sierpnia 2011 r. Po fakcie tym nadal prowadziła sprawy spółki jako jej prezes, aż do dnia odwołania, tj. do [...] stycznia 2012 r.
Drugie postępowanie administracyjne dotyczące wykreślenia spółki z rejestru zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2011 r. Jako podstawę prawną swego działania organ wskazał art. 18m pkt 5 w zw. z art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, tj. niespełnienie wymogu świadczenia usług przez podmiot niekarany za wykroczenie z art. 121 ustawy.
W tym stanie rzeczy nie było to postępowanie prowadzone na tej samej podstawie faktycznej i prawnej co postępowanie pierwsze, prawomocnie umorzone, zaś decyzja o wykreśleniu spółki z rejestru została podjęta w związku z niespełnieniem innego wymogu, tj. wymogu niekaralności.
Wszczęcie postępowania o wykreślenie spółki z rejestru z powodu jej prowadzenia przez osobę, która nie spełnia wymogu niekaralności za wykroczenie z art. 121 ustawy nie jest więc sprawą tożsamą ze sprawą dotyczącą wykreślenia z powodu stwierdzenia naruszenia obowiązku zawierania umów. Zatem nie jest trafny pogląd, że sprawa wykreślenia z rejestru z powodu świadczenia usług przez podmiot karany była już raz przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem wcześniej organ nie wszczynał i nie prowadził postępowania na podstawie art. 19 pkt 2 ustawy i w ogóle nie zajmował się kwestią prowadzenia agencji przez osobę niespełniającą wymogu niekaralności.
W tym stanie rzeczy uznać należało za nietrafny pogląd Sądu I instancji, iż organ wydał ponownie decyzję w tej samej sprawie, co spowodowało nieważność tej decyzji, gdyż podstawa faktyczna jak i prawna obu decyzji była inna.
Z przyczyn powyższych wyrok stwierdzający nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji oceni skarżone decyzje, mając na uwadze pozostałe zarzuty skargi, a w szczególności, czy ukaranie prezesa zarządu spółki z o.o. powoduje, że spółka kierowana przez ukaranego przestaje spełniać wymóg świadczenia usług przez podmiot niekarany.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.