Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Główny Inspektor Transportu Drogowego objętą skargą decyzją utrzymał w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. o nałożeniu na P. K. kary pieniężnej w wysokości 25.000,00 zł. Organ wskazał, że podstawę faktyczną stanowiły stwierdzone w toku przeprowadzonej u skarżącego w kontroli, naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.); lp.5.3 skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, lp.6.3.7 nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień; lp.6.3.11 naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę; lp.6.3.12 naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego za każdy pojazd.
W zakresie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku organ stwierdził, że kara pieniężna w wysokości 900 zł została nałożona skarżącego zgodnie z przepisami prawa. Kierowca S. G. w dniu 26 kwietnia 2013 r. o godzinie 03:00 rozpoczął okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 11-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 10 godzin i 2 minuty nieprzerwanego odpoczynku od godziny 16:58 dnia 26 kwietnia 2013r. do godziny 03:00 dnia 27 kwietnia 2013 r. czasu UTC+1. Skrócił tym samy dzienny czas odpoczynku o 58 minut, a w tym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 11 godzin. Kierowca A. J. w dniu 22 lipca 2013 r. o godzinie 04:03 rozpoczął okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać nieprzerwany odpoczynek dzienny w dwóch częściach, co najmniej 3 godziny i co najmniej 9 godzin. W okresie tym kierowca odebrał drugą część odpoczynku o długości 7 godzin i 28 minut, od godziny 20:35 dnia 22 lipca 2013 r. do godziny 04:03 dnia 23 lipca 2013 r. czasu UTC+1, skracając dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 32 minuty.
Kierowca M. K. w dniu 22 sierpnia 2013 r. o godzinie 03:41 rozpoczął okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać nieprzerwany odpoczynek dzienny w dwóch częściach, co najmniej 3 godziny i co najmniej 9 godzin. W okresie tym kierowca odebrał drugą część odpoczynku o długości 7 godzin i 48 minut, tj. od godziny 19:53 dnia 22 sierpnia 2013 r. do godziny 03:41 dnia 23 sierpnia 2013 r. czasu UTC+1, czym skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 12 minut. Kierowca M. K. w dniu 27 sierpnia 2013 r. o godzinie 02:01 rozpoczął okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać nieprzerwany odpoczynek dzienny w dwóch częściach, co najmniej 3 godziny i co najmniej 9 godzin. W okresie tym kierowca odebrał drugą część odpoczynku o długości 8 godzin i 35 minut, tj. od godziny 17:26 dnia 27 sierpnia 2013 r. do godziny 02:01 dnia 28 sierpnia 2013r. czasu UTC+1. Skrócił dzienny czas odpoczynku o 25 minut.
Kierowca A. K. w dniu 9 września 2013 r. o godzinie 04:46 rozpoczął okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 8 godzin i 36 minut nieprzerwanego odpoczynku od godziny 20:10 dnia 9 września 2013 r. do godziny 04:46 dnia 10 września 2013 r. czasu UTC+1. Skrócił dzienny czas odpoczynku o 24 minuty. Skarżący nie okazał dokumentów, wykresówek, wydruków, kart dziennych, uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.
W odniesieniu do nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 117.000,00 zł za naruszenia polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentów potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień, organ wskazał, że pismem z dnia 9 stycznia 2014 r. wezwano skarżącego do okazania wykresówek, zapisów z tachografów cyfrowych lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów kierowców: S. G., A. J., M. K., A. K., P. Ł., M. P., W. K. i D. S..
Skarżący podczas kontroli nie okazał wykresówek, zapisów z tachografów cyfrowych ani innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów kierowców: S. G. za 3 dni: 12, 13, 14 lipca 2013 r.; A. J. za 40 dni: 1, 14, 15, 28 kwietnia, 14, 15, 29, 30 maja, 13, 14, 15, 16, 29, 30 czerwca, 1, 14, 15 lipca, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 sierpnia, 3, 4, 19, 20, 21, 22 września 2013 r.; M. K. za 7 dni: 18, 30 kwietnia, 1, 30 maja, 14 lipca, 21, 22 września 2013r.; A. K. za 38 dni: 1, 14, 27, 28, 29 kwietnia, 12, 13, 25, 26, 27 maja, 9, 10, 22, 23 czerwca, 20, 21 lipca, 2, 3, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 sierpnia, 7, 8, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29 września 2013 r.; P. Ł. za 45 dni: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 kwietnia, 27 maj, 9, 23, 24 czerwca, 7, 21 lipca, 3, 4, 17, 18, 31 sierpnia, 1, 15, 28, 29 września 2013 r.; M. P. za 42 dni: 1, 3, 4, 6, 7, 20, 21, 22, 27, 28, 29, 30 kwietnia, 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 23, 24, 25, 26 maja, 6, 7, 8, 9, 18, 29, 30 czerwca, 1, 10, 21 lipca, 15, 28 sierpnia, 28, 29 września 2013r.; W. K. za 26 dni: 14, 15, 25, 26 maja, 8, 9 czerwca, 6, 7 lipca, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 sierpnia 2013 r. oraz D. S. za 33 dni: 1, 13, 14, 27, 28, 29, 30 kwietnia, 1, 2, 3, 4, 5, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 maja, 1, 2, 18 czerwca, 11, 12, 13, 14 lipca, 25 sierpnia, 14, 15 września 2013 r.
Co do naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę i nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 1.000,00 zł, organ II instancji stwierdził, że z analizy danych cyfrowych zapisanych na karcie kierowcy S. G. wynikało, że data odczytania z nazwy pliku lub na podstawie daty ostatniej czynności kierowcy przypada na 10 czerwca 2013 r., a poprzedni odczyt został dokonany w dniu 9 maja 2013 r. Tym samym od poprzedniego odczytu minęło 32 dni. W wyniku analizy danych cyfrowych nazwa pliku [...] stwierdzono, że data odczytania z nazwy pliku lub na podstawie daty ostatniej czynności kierowcy przypadała na 11 lipca 2013 r., a poprzedni odczyt został dokonany w dniu 10 czerwca 2013 r. Tym samym od poprzedniego odczytu minęło 31 dni. W wyniku analizy danych cyfrowych zapisanych na karcie kierowcy Z. F. stwierdzono, że data odczytania z nazwy pliku lub na podstawie daty ostatniej czynności kierowcy przypada na 28 października 2013 r., a poprzedni odczyt został dokonany w dniu 26 września 2013 r. Tym samym od poprzedniego odczytu minęło 32 dni.
Organ odwoławczy z zasadne uznał nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.500,00 zł za naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego za każdy pojazd. Wskazał, że skarżący podczas kontroli okazał pliki cyfrowe z pojazdów zawierające informacje o dacie odczytu i dacie poprzedniego odczytu: z pojazdu o nr rej. [...], nr [...], data odczytu 15 lipca 2013 r., data poprzedniego odczytu 27 lutego 2010 r., od poprzedniego odczytu minęło 1 234 dni; z pojazdu o nr rej. [...], nr [...], data odczytu 14 sierpnia 2013 r., data poprzedniego odczytu 16 listopada 2009 r., od poprzedniego odczytu minęło 1.367 dni; z pojazdu o nr rej. [...], nr [...], data odczytu 21 lipca 2013 r., data poprzedniego odczytu 22 sierpnia 2013 r., od poprzedniego odczytu minęło 91 dni; z pojazdu o nr rej. [...], nr [...], data odczytu 29 lipca 2013 r., data poprzedniego odczytu 27 sierpnia 2013 r., od poprzedniego odczytu minęło 94 dni; z pojazdu o nr rej. [...], nr [...], data odczytu 9 sierpnia 2013r., data poprzedniego odczytu 17 sierpnia 2010r., od poprzedniego odczytu minęło 1.088 dni; z pojazdu o nr rej. [...], nr [...], data odczytu 5 czerwca 2013 r., data poprzedniego odczytu 2 marca 2013 r., od poprzedniego odczytu minęło 95 dni; z pojazdu o nr rej. [...], nr [...], data odczytu 20 lipca 2013 r., data poprzedniego odczytu 28 maja 2010 r., od poprzedniego odczytu minęło 1.149 dni.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję uznał, że w sprawie nie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o transporcie drogowym; rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L. 370. 8 ze zm.); ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155, dalej: u.c.p.k.), jak i mogących mieć istotny wpływ na ten wynik przepisów prawa procesowego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (k.p.a.), Sąd wskazał, że organy już w toku prowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego kontroli w dniach 9 stycznia – 6 lutego 2014 r. zobowiązały go w dniu 9 stycznia 2014 r. do przedłożenia szeregu dokumentów, w tym istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wykresówek za objęty kontrolą okres oraz dokumentacji potwierdzającej nieprowadzenie pojazdów za okres objęty kontrolą lub innych dokumentów to potwierdzających. Zobowiązanie to nie zostało wykonane zgodnie z wezwaniem organu. Skarżący do czasu zakończenia kontroli nie przedłożył wszystkich objętych kontrolą dokumentów - wykresówek za wszystkie dni pracy poszczególnych kierowców oraz dokumentów nieprowadzenia pojazdów. Inne dokumenty przedstawił natomiast wybiórczo. Dokumenty potwierdzające nieprowadzenie pojazdów zostały natomiast złożone dopiero w dniu 3 marca 2014 r., po zakończeniu kontroli jako załączniki do pisma. Sąd wskazał w tym, że zgodnie z art. 92a ust. 3 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. należało je złożyć w toku kontroli, która zakończyła się w tej sprawie w dniu 6 lutego 2014 r.
Za chybiony Sąd uznał argument skargi, że dowody stanowiące podstawę ustaleń faktycznych zostały zgromadzone nielegalnie (z naruszeniem prawa), co prowadzi do nieważności decyzji obu instancji. Powołując się w tym zakresie na art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarżący nie wskazuje jakie dowody zostały zgromadzone z naruszeniem prawa, jak i jakie były to naruszenia. Nie było zdaniem Sądu I instancji wątpliwości co do tego, że skarżący w toku kontroli nie okazał wykresówek, wszystkich wydruków z tachografu i dokumentów potwierdzających przerwy w nieprowadzeniu pojazdu. A skoro ustaleń tych organy dokonały na podstawie udostępnionych przez skarżącego plików z odczytu urządzeń rejestrujących lub przez niego sporządzonych dokumentów to nie można było przyjąć, że dowody te zostały zgromadzone z naruszeniem prawa, a tym bardziej, że okoliczność ta wpłynęła istotnie na wynik czynionych ustaleń.
Sąd podkreślił, że obowiązujący system prawny nakłada na pracodawcę szereg obowiązków związanych z zatrudnianiem pracowników, co ma tą konsekwencję, że powinien on dysponować sporządzanymi na podstawie różnych aktów prawnych, choć dla innych celów, dokumentami w zakresie okresów przerw w wykonywaniu pracy. Wobec tego nie powinno stanowić żadnej trudności okazanie dowodów nieprowadzenia pojazdów przez kierowców niezwłocznie, a już z pewnością przed datą zakończenia kontroli, trwającej 28 dni. Dodał również, że o ile zaświadczenia jako złożone po zakończeniu kontroli nie mogły stanowić dowodu nieprowadzenia pojazdu przez poszczególnych kierowców, to jednak i one w wielu przypadkach pomimo sporządzenia w przedsiębiorstwie skarżącego podważały jego twierdzenia w zakresie stosowania wymaganych przerw i okresów odpoczynków kierowców.
Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie zaistniały określone w art. 92b i art. 92c u.t.d. okoliczności uwalniające skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Zgodził się z organem, że ilość stwierdzonych naruszeń w zakresie czasu pracy kierowców, wydłużenia dziennego okresu prowadzenia pojazdów i skrócenia dziennego okresu odpoczynku obrazowało braki w organizacji pracy przedsiębiorstwa i pracy kierowców, nie zaś zaistnienie wyjątkowych okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy. Nie sposób było przyjąć, że przedsiębiorca nie ponosił winny za stwierdzone naruszenia, skoro nie przedstawił sporządzanych przez siebie dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdów przez poszczególnych kierowców czy przechowywanych w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek poszczególnych kierowców.
Mając na uwadze niewątpliwe ustalenia faktyczne i dokonaną ocenę okoliczności faktycznych Sąd I instancji przyjął, że w sprawie we właściwy sposób organy transportu drogowego zastosowały przepisy materialnoprawne. W przedsiębiorstwie skarżącego nie były bowiem przestrzegane określone w art. 8 ust. 1-ust. 4 i ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006 obowiązki w zakresie dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku przez poszczególnych kierowców we wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji datach.
Stwierdził, że skarżący nieokazując w toku kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów przez poszczególnych kierowców, co z kolei pozwoliłoby skontrolować przestrzeganie przepisów o przerwach i okresach odpoczynku kierowców, naruszył przepisy art. 13 i art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 oraz art. 25 u.c.p.k. Nie wypełniając obowiązków związanych z koniecznością ewidencjonowania czasu pracy kierowców oraz nie realizując obowiązku właściwego gromadzenia dokumentacji pracowniczej kierowców, skarżący, zdaniem Sądu, godził się na możliwość naruszenia przepisów ustawowych.
Sąd wskazał, że przedsiębiorca na mocy art. 10 ust. 5 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 561/2006 oraz odpowiednio § 4 ust. 1 pkt 1 i § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.), powinien wczytane dane przechowywać przez co najmniej 12 miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz udostępnić na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych bezpośrednio albo na odległość, na terenie przedsiębiorstwa, z tym, że dane z karty kierowcy powinny być pobierane co najmniej raz na 28 dni, zaś dane z tachografu co najmniej raz na 90 dni. Konsekwencją tego niekwestionowanego przez skarżącego naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowców było, stosownie do lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdego kierowcę, zaś obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, odpowiednio do lp. 6.3.12. załącznika, wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy pojazd.
W ocenie Sądu I instancji, w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 6 u.t.d.
Nie budziła również zastrzeżeń Sądu wysokość wymierzonej łącznej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia w kwocie 122.400,00 zł oraz kary pieniężnej w wysokości 25.000 zł. Uwzględniała ona bowiem zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d. zasadę sumowania kar oraz średnią liczbę zatrudnionych w okresie ostatnich 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli kierowców (77). Tak wyliczonej wysokości kary, jak i dokonanych przez organ wyliczeń rachunkowych, skarżący nie kwestionował, jego zarzuty dotyczyły bowiem jedynie poczynionych ustaleń faktycznych, ich oceny i pominięcia przedłożonych przez niego dokumentów oraz okoliczności wyłączających odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.).
P. K. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 25.000 zł została wydana bez podstawy prawnej, albowiem nałożona na skarżącego kara pieniężna została wydana w oparciu o przyczyny inne niż ustalone w protokole kontroli wydanym na podstawie art. 74 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podstawę do nałożenia kary pieniężnej mogą stanowić jedynie stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej;
- 2. art. 145 § 1 pakt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną naruszającą niżej wskazane przepisy prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 55, art. 73, art. 74 i art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez uznanie, że dopuszczalnej jest wymierzenie sankcji administracyjnej na przedsiębiorcę po zakończeniu czynności kontrolnych i wbrew ustaleniom organu prowadzącego postępowanie dotyczących naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli i po zakończeniu kontroli, tj. na podstawie dowodów zebranych w toku kontroli z przeprowadzonej z naruszeniem, które nie mogą zostać wykorzystane w tym charakterze w postępowaniu administracyjnym przeciw kontrolowanemu przedsiębiorcy;
- 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie czy skarżący okazał dokumenty potwierdzające nieprowadzenie pojazdu przez kierowców, pomimo konsekwentnego stanowiska skarżącego, że w toku kontroli okazywał ewidencję czasu pracy, zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu oraz okazywał, że kontrolujący inspektorzy nie zażądali dokumentów, za których brak został ukarany, co uprawniało Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Ł. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego poprzez ich błędna wykładnię (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Sposób wyartykułowania i argumentacji wskazanych zarzutów prowadzi do konieczności rozważenia ich łącznie. Podkreślić należy iż podejmowana na podstawie ustawy o transporcie drogowym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter niepodzielny i załatwia jedną sprawę administracyjną, co oznacza, że nie można uchylić jej w części. Niezależnie zatem od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzja administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia (art. 92a ust. 1 i ust. 3 u.t.d.), co uzasadnia twierdzenie, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli (tak w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 573/14).
Mając na uwadze powyższe stwierdzenia wskazać należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest fakt ukarania skarżącego przedsiębiorcy przez organy administracji za wykryte w trakcie kontroli u tegoż przedsiębiorcy naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, ale to, iż w decyzji pierwszoinstancyjnej organ administracji nałożył na skarżącego przedsiębiorcę kary za naruszenia, które nie zostały wymienione w protokole kontroli z dnia 9 stycznia 2014 r. wraz z załącznikiem z dnia 6 lutego 2014 r. (por.: protokół i decyzja organu I instancji w aktach sprawy). Rację, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma skarżący kasacyjnie przedsiębiorca – P. K., iż w tej sprawie Sąd I instancji nie dokonał poprawnej kontroli działalności organów administracji publicznej, a tym samym uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu ustrojowego, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 74 ust. 1 u.t.d. z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli.
Art. 75 u.t.d. stanowi, iż: "Wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania: 1) administracyjnego o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określanych przepisami ustawy;
- 2) karnego lub karno-skarbowego;
- 3) w sprawach o wykroczenia;
- 4) przez organy Państwowej Inspekcji Pracy;
- 5) przewidzianego w umowach międzynarodowych w stosunku dla przedsiębiorców zagranicznych.". Zgodnie z art. 92a ust. 3 u.t.d.: "Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenie stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć:...." Rację ma skarżący kasacyjnie podnosząc, iż: "W przedmiotowej sprawie Skarżący mógł więc być ukarany za naruszenia stwierdzone przez funkcjonariuszy ITD podczas kontroli prowadzonej między 8 stycznia, a 6 lutego 2014 r. Skarżący został obciążony karą za naruszenia nie stwierdzone w protokole kontroli, a więc po zakończeniu kontroli skarżącego. Zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dowody zebrane w toku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem prawa nie mogą zostać wykorzystane w tym charakterze w postępowaniu administracyjnym przeciwko kontrolowanemu przedsiębiorcy.(...) Przedsiębiorca nie miał możliwości wniesienia zastrzeżeń do zawiadomienia z dnia 21 lutego 2014 r...." (s. 8 skargi kasacyjnej). Zawiadomienie to, sporządzone 15 dni po zakończeniu kontroli, nie spełnia kryteriów formalnych protokołu z kontroli, a wymienia ono naruszenia, które nie zostały wymienione w protokole z kontroli i dlatego skarżący nie mógł do niego wnieść zastrzeżeń. Zawiadomienie z dnia 21 lutego 2014 r. oprócz naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli (szczegółowy opis naruszeń stwierdzonych w toku kontroli stanowi załącznik do protokołu kontroli [...] z 6 lutego 2014 r.), stwierdza naruszenia w postaci: 1) nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), 2) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy (lp. 6.3.8. załącznik nr 3 do ustawy), 3) naruszenie obowiązku wczytywania danych z kart kierowcy (lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d.). W istocie porównanie dokumentów znajdujących się w aktach analizowanej sprawy w postaci: 1) protokołu z kontroli z dnia 9 stycznia 2014 r. wraz z załącznikiem do protokołu kontroli nr [...] z dnia 6 lutego 2014 r. z 2) zawiadomieniem z dnia 21 lutego 2014 r. i treścią decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 1 kwietnia 2014 r., nr [...], prowadzi do wniosku, iż nie zostały w protokole wskazane rodzaje naruszeń, które kwestionuje w swojej skardze kasacyjnej skarżący przedsiębiorca, a które zostały wymienione w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 21 lutego 2014 r. oraz, za których popełnienie organ I instancji nałożył we wskazanej decyzji pierwszoinstancyjnej na przedsiębiorcę kary pieniężne. Nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, iż fakt, że naruszenia w postaci nieokazania wykresówek, wydruków z tachografu cyfrowego lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów był znany organowi w chwili podpisywania protokołu kontroli, ale nie zostały te naruszenia opisane w załączniku do protokołu nie ma żadnego znaczenia dla oceny zaskarżonych do sądu decyzji. Nie można odmówić racji skarżącemu kasacyjnie przedsiębiorcy, iż protokół z przedmiotowej kontroli został sporządzony w wyniku kontroli w przedsiębiorstwie, a nie w wyniku kontroli na drodze. Funkcjonariusz organu prowadzący kontrolę miał więc wystarczającą ilość czasu w celu sformułowania stwierdzonych naruszeń i prawidłowego oraz wnikliwego sporządzenia dokumentu urzędowego jakim jest protokół z kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy.
Nadto podkreślić należy, iż skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu I instancji zaprzeczał aby w toku kontroli w jego przedsiębiorstwie nie "okazał" ewidencji czasu pracy kierowców, zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu oraz podnosił, że kontrolujący inspektorzy nie zażądali dokumentów, za których brak został ukarany. Wobec takich twierdzeń strony organy winny za pomocą wszelkich środków dowodowych te kwestie wyjaśnić, co w analizowanej sprawie nie nastąpiło, a czego nie zauważył Sąd I instancji.
W świetle wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych analizowanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w oparciu o art. 188 p.p.s.a. należy uchylić wyrok Sądu I instancji i rozpoznając skargę uchylić obie decyzje organów administracji. Rodzi się konieczność oceny zaistniałej w rozpatrywanej sprawie sytuacji przez pryzmat art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Stanowić to będzie zadanie organu w ponownie prowadzonym w sprawie postępowaniu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a.