Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 775/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. o nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2003 r. skarżący zwrócił się do Ministra Środowiska o wydanie zaświadczenia stwierdzającego zachowanie ważności koncesji Nr [...] na wydobycie siarki ze złoża siarki rodzimej "B.". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. Minister Środowiska na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ stwierdził, że przedmiotowa koncesja przestała obowiązywać z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.).
Minister Środowiska po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy powyższe swoje postanowienie. Stwierdził, że przedmiotowa koncesja nie odpowiadała wymaganiom ustalonym nowelą z 1991 r. i rozbieżność ta ma charakter rażący. W związku z powyższym organ utrzymał w mocy postanowienie wydane w dniu [...] stycznia 2004 r. i potwierdził, że wydanie zaświadczenia żądanej treści nie jest możliwe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Sp. z o.o., domagając się uchylenia powyższego postanowienia, zarzuciła, iż nie doszło do jednoznacznej utraty mocy obowiązującej koncesji nr [...]. Zarzuciła organowi naruszenie art. 142 Prawa geologicznego i górniczego oraz art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącego sprowadzało się do tego, że nie można mówić o utracie mocy wiążącej koncesji, skoro organ administracji nie uchylił, nie zmienił ani nie orzekł o wygaśnięciu wydanej koncesji. Zdaniem Sądu, żądane przez stronę zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy. Skoro problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem nie jest możliwe. Sąd podziela opinię, że tylko jeżeli fakt spełnienia przesłanek, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne (uprawnienie lub obowiązek) powstaje z mocy samego prawa, jednakże nie ma pewności co do ostatecznej, wiążącej mocy tej sytuacji, należy ją ustalić w decyzji o charakterze deklaratoryjnym.
Od wyroku Sądu I instancji skarżący wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny lub jeśli Naczelny Sąd Administracyjny dojdzie do wniosku, że nie wydano wyroku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, której zaskarżony wyrok dotyczy oraz uchylenie postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. i poprzedzającego go postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2004 r. Strona wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zaskarżony wyrok naruszył następujące przepisy prawa poprzez błędną ich wykładnię i stosowanie:
- – art. 2, 7, 22, 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP,
- – art. 22 ustawy z dnia 23 grudnia 1998 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324, z 1990 r. Nr 26, poz. 149, Nr 34, poz. 198 i Nr 86, poz. 504 oraz z 1991 r. Nr 31, poz. 128) w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa górniczego (Dz.U. Nr 31, poz. 128),
- – art. 2 wyżej wymienionej ustawy o zmianie Prawa górniczego,
- – art. 142 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 194),
- – art. 7, 8, art. 107 § 2 i 3 w zw. z art. 126, art. 217 i 218 § 2 k.p.a.
- – art. l w zw. z art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Skarżąca nie zgodziła się z dokonaną oceną przepisów ani ustawy nowelizującej prawo górnicze w 1991 r., ani też art. 142 Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem skarżącej, ustawa prawo górnicze od dnia wejścia w życie ustawy 9 marca 1991 r. nie zawierała żadnych przepisów koncesyjnych, zatem oczywistym byłoby, że jakiekolwiek wydane koncesje przed datą tej nowelizacji będą sprzeczne z przepisami ustawy zmieniającej. Należy zatem interpretować inaczej jej postanowienia, przepis art. 2 ust. l ustawy Prawo górnicze należy czytać wraz z art. 2 ust. 2 i 3 tejże ustawy, według których wbrew twierdzeniom organu była możliwość przez okres 12 miesięcy wydania decyzji uchylającej koncesję, lecz organ z tej możliwości nie skorzystał.
Zdaniem strony skarżącej nie można zgodzić się z wywodami organu, iż nie może on wydać zaświadczenia, bowiem nie posiada koncesji w wykazach. Przepis art. 218 k.p.a. nie zawiera bowiem normy sprzecznej z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., lecz jest normą nakazującą wydanie zaświadczenia, jeśli dane jego dotyczące wynikają z prowadzonych przez organ rejestrów, a nie jest normą zakazującą wydanie zaświadczeń, gdy danych takich w rejestrach tych nie ma.
Sąd I instancji zdaniem strony nie powinien dokonywać interpretacji prawa w sprawie dotyczącej postępowania o wydanie zaświadczenia, a skoro już dokonał to interpretacja ta powinna zawierać wywody dające podstawę nie tylko uzasadniającą orzeczenie, ale także dające organom administracji wskazówkę co do reguł interpretacyjnych.
Według strony skarżącej po wpłynięciu wniosku o wydanie zaświadczenia – wobec istniejących wątpliwości – należało przed wydaniem postanowienia przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać decyzje co do wygaśnięcia przedmiotowej koncesji i dopiero ustosunkować się do wniosku.
Zarzucając naruszenie art. 22 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. Prawo działalności gospodarczej strona skarżąca stwierdziła, iż artykuł ten nie przewiduje wygaśnięcia koncesji z mocy prawa, a wręcz przeciwnie – formułuje zasadę utrzymania ich w mocy i pozostawienie czasu na działalność dostosowawczą, o czym szerzej mówi art. 47 tejże ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że wydanie przez organ administracji państwowej zaświadczenia jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie takie nie tworzy ani nie znosi żadnego stosunku prawnego, lecz jest tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywołać skutki prawne, ale nie jest to jego głównym celem.
Jak wskazują C. Banasiński i D. Szafrański: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (por. C. Banasiński i D. Szafrański – Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej – Mon. Praw. 1996 r., nr 7, s. 241). Z kolei według Z.R. Kmiecika: "Zaświadczeniem są te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko o akt generalny, ale wówczas gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym (por. Z.R. Kmiecik – Charakter prawny zaświadczeń (...)).
W przedmiotowej sprawie strona skarżąca domagała się wydania "zaświadczenia stwierdzającego zachowanie ważności koncesji nr [...]", która to koncesja została wydana na czas nieokreślony, a więc w istocie rzeczy domagała się wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności tej koncesji. W sprawie zaś było bezsporne, że kwestia ważności tej koncesji nie została wcześniej rozstrzygnięta indywidualnym aktem prawnym, np. decyzją deklaratoryjną. Tę ostatnią kwestię dostrzega zresztą sama strona skarżąca, podnosząc w skardze koncesyjnej, iż "wobec istniejących wątpliwości – należało przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać decyzję co do wygaśnięcia koncesji", lecz z przedstawionego stwierdzenia nie wyciągnęła odpowiednich wniosków.
Z przytoczonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 217 i 218 § 2 k.p.a. Za niezrozumiały Sąd wskazał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Sąd art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., skoro Sąd nie uchylił się od zbadania legalności zaskarżonego postanowienia. Pozostałe zarzuty skargi dotyczą kwestii związanych z ważnością spornej koncesji, która to sprawa - z przyczyn wyżej podanych - nie mogła być przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę skarżącą.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.