Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 586/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę T. & P. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia.
Podstawą rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. były następujące ustalenia i wnioski:
Marszałek Województwa Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] orzekł o wykreśleniu z dniem 25 kwietnia 2006 r. firmy T. & P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. z rejestru agencji zatrudnienia, jako agencji pośrednictwa pracy w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 1 lutego 2006 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy wpłynął formularz informacji spółki T. & P. o działalności agencji zatrudnienia za rok 2005. W informacji tej nie wykazano prowadzenia przez spółkę działalności w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.101 z zm.) działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z zm.) i wymaga wpisu do prowadzonego przez marszałka województwa rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
Rejestr podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia jest jawny i pełni rolę gwaranta na rynku pracy. Dlatego też prawidłowość, rzetelność i aktualność wpisów znajdujących się w rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia przekłada się na sytuacje podmiotów, które chcą skorzystać z usług agencji. W myśl art. 19 ust. 14 pkt. 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. marszałek województwa wykreśla w drodze decyzji podmiot wpisany do rejestru w wypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia i jest to decyzja " związana". "Wykazanie działalności" przez agencje pośrednictwa pracy musi być rozumiane jako wykazanie pewnych działań, czy też czynności podjętych i dokonanych w celu pełnego i produktywnego zatrudnienia. Ustawodawca nie nakazał ustalania, z jakiej przyczyny agencja pozostała bierna i okoliczności takie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są nieistotne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalając skargę spółki na powyższą decyzję wskazał, że agencje zatrudnienia mają obowiązek przedstawić marszałkowi województwa do dnia 31 stycznia każdego roku informacje o swojej działalności za rok poprzedni. Formularz takiej informacji stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 13 października 2005 r. (Dz. U. Nr 212, poz.1770). Jeżeli chodzi o działalność agencji w zakresie pośrednictwa pracy, to formularz informacji zawiera dane dotyczące liczby osób, które zostały wpisane przez agencję do ewidencji osób poszukujących pracy, liczby osób, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji oraz liczby miejsc pracy w ofertach pracy pozyskanych przez agencję. Skoro agencja nie podała żadnej osoby wpisanej do ewidencji osób poszukujących pracy, żadnej osoby, która podjęła pracę za pośrednictwem agencji oraz żadnego miejsca pracy w pozyskanych ofertach pracy to stanowi to "niewykazanie działalności w formularzu informacji" w rozumieniu art.19 ust.14 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. i powoduje wykreślenie agencji z rejestru.
Sąd I instancji zaznaczył, iż celem art. 19 ust.14 pkt. 4 wymienionej ustawy jest to, aby w rejestrze agencji zatrudnienia figurowały tylko takie agencje, które rzeczywiście prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa pracy, które faktycznie posiadają wpisane osoby poszukujące pracy, które rzeczywiście spowodowały podjęcie pracy przez osoby bezrobotne za pośrednictwem agencji oraz które dysponują ofertami pracy dla bezrobotnych. Rejestr agencji zatrudnienia pełni rolę gwaranta na rynku pracy i jest jednocześnie źródłem ważnych informacji dla podmiotów, które chcą korzystać z usług agencji.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w punkcie 11 formularza informacji za 2005 r. wpisała wszędzie cyfrę "0". Oznacza to, iż strona skarżąca "nie wykazała działalności w formularzu informacji" w rozumieniu art.19 ust.14 pkt.4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. W ocenie Sądu I instancji wykazanie działalności agencji nie polega na zakreśleniu pola w rubryce tytułowej formularza oraz na podaniu cyfry "0" w punkcie 1.1. Wykazaniem działalności jest bowiem podanie ile osób bezrobotnych było wpisanych do ewidencji prowadzonej przez agencję, ile osób podjęło pracę za pośrednictwem agencji oraz iloma ofertami pracy dysponowała agencja przez cały ubiegły rok. Strona skarżąca przez cały 2005 r. nie wykazała takiej działalności.
W przekonaniu Sądu nie ma istotnego znaczenia okoliczność, iż skarżąca podejmowała czynności reklamowe i rekrutacyjne w zakresie pośrednictwa pracy, lecz okazały się one nieskuteczne. Faktem jest, iż pośrednictwo pracy obejmuje szereg czynności wymienionych w art. 36 ust.1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r., zaś agencja musi podejmować między innymi czynności reklamowe i rekrutacyjne. Przyczyną wykreślenia agencji z rejestru nie jest jednak ocena tego, czy agencja wykonywała czynności z zakresu pośrednictwa pracy wymienione w art. 36 ust.1, lecz niewykazanie działalności w formularzu informacji. W sytuacji gdyby celem ustawodawcy było, aby przyczyną wykreślenia agencji z rejestru było nieprowadzenie przez nią żadnej działalności z zakresu pośrednictwa pracy, to taka byłaby treść art.19 ust.14 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r.
T. & P. Sp. z o.o. w S. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 14 pkt 4, ust. 15, 17 i 18 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że wpisanie przez skarżącą cyfry - 0 - w ramach wywiązania się przez skarżącą z obowiązku złożenia formularza informacji o działalności agencji zatrudnienia w rubryce formularza dotyczącej pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest tożsame z niewykazaniem działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust. 17 powyższej ustawy, skutkującym wykreśleniem skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia jako agencji pośrednictwa pracy w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że istotą sprawy jest właściwe rozumienie zakresu pojęcia "niewykazanie działalności" użytego w art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w połączeniu z wyrażeniem zawartym w ust. 18 -"liczbie"- wskazanych w nim podmiotów.
Przesłany przez skarżącą do WUP w Ł. formularz informacji o działalności agencji zatrudnienia zawierał informacje, które w rozumieniu skarżącej wykazywały działalność agencji pośrednictwa pracy, między innymi w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zarówno poprzez zakreślenie właściwego pola w rubryce zatytułowanej "Informacja o działalności agencji zatrudnienia" jak również poprzez podanie danych dotyczących tej działalności w pkt 1.1. Dane, które są zawarte w tym punkcie wskazują co prawda, iż działalność agencji zatrudnienia T. & P. Sp. z o.o. jako agencji pośrednictwa pracy w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie przyniosła rezultatów, z uwagi na niewykonanie w roku 2005 żadnej usługi w tym zakresie, to jednak wskazań cyfrowych - 0, w poszczególnych polach tabeli 1.1, nie należy utożsamiać ze sformułowaniem użytym w cytowanej ustawie - "niewykazaniem działalności".
Wszak ustęp 18 art. 19 cytowanej ustawy jednoznacznie wskazuje, iż informacja powinna w szczególności zawierać liczbę podmiotów, o których mowa w tym przepisie. Jeżeli jednak, pomimo faktycznego wykonywania działalności pośrednictwa pracy, która zgodnie ze wskazówkami zamieszczonymi w art. 36 może polegać na różnorakich działaniach, nie będzie można wskazać wymienionych w ust. 18 podmiotów, które w okresie jakiego dotyczy informacja o działalności, skorzystałyby z usług agencji lub podjęłyby pracę za jej pośrednictwem, to zgodnie z brzmieniem przepisów należy wykazać to liczbowo używając cyfry 0.
Informacje, zaś zawarte w formularzu, nakazują odpowiedzieć jedynie na pytanie, jaka jest liczba:
- - osób które zostały wpisane do prowadzonej przez agencję ewidencji osób poszukujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
- - podjęły zatrudnienie lub inną pracę zarobkową za pośrednictwem agencji, w tym liczba osób, które podjęły pracę na podstawie stosunku pracy;
- - miejsc pracy pozyskanych w ofertach pracy.
Umieszczenie w stosownych polach informacji cyfry -0- oznacza tylko tyle, że nie było w okresie objętym pytaniami formularza żadnej osoby spełniającej opisane kryteria, a nie że skarżąca była podmiotem biernym w tym zakresie działalności agencji zatrudnienia.
Skarżąca stwierdziła, że. warunek "niewykazania działalności" spełniony zostanie wówczas, kiedy podmiot zajmujący się danego rodzaju działalnością pominie ją zupełnie (umyślnie lub nie) w formularzu informacji o działalności agencji zatrudnienia lub wskaże w wysokości innej aniżeli rzeczywista, a nie wtedy, gdy wykazując tę działalność zgodnie ze stanem faktycznym wskaże, iż nie została wykonana, a właściwie zakończona, żadna usługa pośrednictwa pracy w danym roku i w odpowiednich polach formularza umieści cyfry - 0. Niesfinalizowanie usług w danym roku nie może być utożsamiane z nieprowadzeniem działalności w tym zakresie, a już na pewno podanie w tabeli 1.1 formularza wartości 0 nie może być utożsamiane z "niewykazaniem" tej działalności w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 14 pkt 4. Działalność pośrednictwa, oprócz zakresów wskazanych w art. 36 cytowanej ustawy, oznacza również prowadzenie działań reklamowych, rekrutacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nieważność postępowania, którą Sąd brał pod rozwagę z urzędu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej, to jest na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.
W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej nie zarzucono mogących mieć wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów procesowych przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawę rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że Sąd I instancji podzielając prawidłowość ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy orzekające stwierdził, że skarżąca przez cały 2005 r. nie wykazała działalności, gdyż nie wpisała do ewidencji żadnej osoby poszukującej pracy, żadnej oferty pracy ani żadnej osoby, która podjęła pracę za pośrednictwem agencji.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że naruszenie prawa materialnego w niniejszej sprawie sprowadza się do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. błędnej wykładni przepisu art. 19 ust. 14 pkt 4 oraz ust. 18 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.1001, ze zm.) i wskazał, że istotą sprawy jest właściwe rozumienie zakresu pojęcia "niewykazanie działalności" użytego w art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy, w połączeniu z wyrażeniem zawartym w ust. 18 -"liczbie"- wskazanych w nim podmiotów.
W uzasadnieniu zarzutu podano, iż w złożonym formularzu informacji za 2005 r. wykazana została działalność agencji w zakresie pośrednictwa pracy zarówno przez zakreślenie właściwych pól w odpowiedniej rubryce, jak również przez podanie danych dotyczących tej działalności w pkt. 1.1. Autor skargi kasacyjnej przyznał, że dane te wskazują, iż działalność agencji nie przyniosła rezultatów wobec nie wykonania w 2005 r. żadnej usługi, ale zamieszczenia cyfry "0" w poszczególnych polach tabeli 1.1. nie można utożsamiać z niewykazaniem działalności.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że argumentacja powyższa jako uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest chybiona, gdyż autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje wykładni przywoływanych przepisów ustawy, lecz zarzuca, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął błędne ustalenia co do stanu faktycznego sprawy uznając, że agencja nie wykazała działalności w zakresie pośrednictwa pracy podczas gdy informacja o działalności agencji działalność tę wykazywała oraz, że wpisanie cyfry "0" w odpowiednich rubrykach informacji nie jest tożsame z niewykazania działalności. Stwierdzić należy, że tak sformułowany zarzut kasacyjny błędnej wykładni prawa materialnego w rzeczywistości stanowi zarzut wadliwie ustalonych okoliczności faktycznych, a te nie mogą być podważane przez powołanie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., ONSAiWSA 2005/4/67, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004/3/68). Dlatego też zarzucana postać naruszenia prawa materialnego nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.
Przechodząc do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dlatego istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Kasacja wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także opatrzenia ich uzasadnieniem.
Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, ponieważ niniejszy środek zaskarżenia rodzi na ich tle zastrzeżenia, związane z brakiem uzasadnienia zarzutów naruszenia art.19 ust. 15 i ust.17 omawianej ustawy.
W petitum skargi kasacyjnej skarżąca wskazała w sposób łączny na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 19 ust. 14 pkt 4, ust. 15, 17 i 18 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), polegające na przyjęciu, że wpisanie przez skarżącą cyfry - 0 - w ramach wywiązania się przez skarżącą z obowiązku złożenia formularza informacji o działalności agencji zatrudnienia w rubryce formularza dotyczącej pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest tożsame z niewykazaniem działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust. 17 powyższej ustawy, skutkującym wykreśleniem skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia jako agencji pośrednictwa pracy w zakresie pośrednictwa pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Nie wskazała jednak sposobu naruszenia art. 19 ust. 15 i ust. 17 ustawy dotyczących odpowiednio, obowiązku zwrotu certyfikatu przez podmiot wykreślony z rejestru oraz obowiązku przedstawienia marszałkowi województwa informacji o działalności agencji.
Także w dalszej części skargi kasacyjnej, będącej uzasadnieniem podniesionych zarzutów, spółka nie wyjaśniła na czym miałby polegać błąd w wykładni tych przepisów ani jak zdaniem spółki powinny być rozumiane, co więcej nawet już ich nie powołała.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517 i wiele innych). Brak uzasadnienia kasacji w zakresie omawianych zarzutów powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony jest z merytorycznej ich oceny.
W świetle powyższego należało uznać, że skarga kasacyjna nie opiera się na uzasadnionych podstawach i działając na mocy art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.