Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 133/10

Uzasadnienie

I

1. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3310 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.S., utrzymał w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w L. nr [...] z dnia [...] września 2008 r., ustalającej negatywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący uzyskał z testu egzaminacyjnego 188 pkt, podczas gdy zgodnie z art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, pozytywny wynik egzaminu uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 190 pkt. Przedmiotem rozpoznania były w szczególności zarzuty skarżącego dotyczące niektórych pytań zawartych w teście egzaminacyjnym, tj. pytań nr 35, 74, 91, 98, 99 i 206. W ocenie skarżącego pytania te były sformułowane nieprecyzyjnie i nie pozwalały na udzielenie wyłącznie jednej poprawnej odpowiedzi. Minister Sprawiedliwości uznał jednak, że pytania były sformułowane jasno i pozwalały na udzielenie jednej poprawnej odpowiedzi, wynikającej z obowiązującego przepisu prawa, a także dotyczyły materii objętej zakresem przedmiotowym egzaminu.

M.S. złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości, wskazując na naruszenie prawa materialnego (art. 33 ust. 1 oraz art. 332 ust. 6 ustawy o radcach prawnych) oraz przepisów postępowania (art. 6, 7, 77, 80, 8, 11, 107 § 1 i 3 oraz art. 12, 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a.). Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją uchwały Komisji Egzaminacyjnej.

2. Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 916/09, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazano, że zdaniem Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej podniesionych.

WSA podkreślił, że w przypadku dokonywania kontroli decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanych na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych Sąd powinien zbadać, czy organ uczynił zadość obowiązkowi ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc czy dokonał powtórnej analizy akt sprawy pod kątem ustalonego, a kwestionowanego przez stronę postępowania (kandydata) wyniku egzaminu, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi. Sąd powinien zbadać, czy ocena dokonanych ustaleń faktycznych wyczerpuje dyspozycję zastosowanej normy prawa materialnego, tj. art. 339 ust. 1 i 3 ustawy o radcach prawnych. Przepisy te stanowią, że egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu złożonego z 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, zaś pozytywny wynik egzaminu otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 pkt. WSA odnotował, że Minister Sprawiedliwości uznał, iż skarżący na 250 pytań udzielił 188 poprawnych odpowiedzi, a zatem uzyskał wynik negatywny.

Zdaniem WSA, skuteczne zakwestionowanie tych ustaleń oznacza, że wystarczyło wykazanie błędnej oceny organu odwoławczego w zakresie co najmniej dwóch pytań – dla skutecznego wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, jako mającej istotne znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia.

Sąd – działając w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. – podniósł zastrzeżenia co do dwóch pytań testowych, nie kwestionowanych przez skarżącego, na które udzielił odpowiedzi, które nie zostały mu zaliczone.

Pytanie nr 100 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji:

1. a) sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu,
2. b) sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu,
3. c) przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku".

Skarżący udzielił na to pytanie odpowiedzi "b", natomiast według klucza prawidłowa była odpowiedź "c", która według organu wynika z przepisów art. 169 § 3 w związku z art. 130 § 1 k.p.c.

WSA w Warszawie uznał, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie dają odpowiedzi na powyższe pytanie. Nie stanowią one bowiem, że niedokończenie czynności procesowej stanowi brak formalny wniosku o przywrócenie terminu. O tym, że brak dołączenia apelacji jest brakiem formalnym wniosku nie przemawia w szczególności brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. Sąd wskazał, że to dopiero orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie przewodniczący powinien zarządzić w trybie art. 130 k.p.c.

WSA w Warszawie przyjął, że formułowanie na egzaminie konkursowym na aplikację pytań, na które odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa, może budzić wątpliwości.

Kolejne z pytań zakwestionowanych przez WSA w Warszawie, tj. pytanie nr 118, brzmiało: "Zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej z przyczyny rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności regulowanej, ponowny wpis do tego rejestru może uzyskać:

1. a) w każdym czasie wyłącznie za zgodą ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa,
2. b) po upływie jednego roku od dnia wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem,
3. c) nie wcześniej niż po upływie trzech lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej".

Według klucza odpowiedzią prawidłową była odpowiedź "c". Jej podstawą był art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Skarżący udzielił odpowiedzi "b".

WSA w Warszawie podkreślił, że zgodnie z powyższym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w dniu egzaminu konkursowego (tj. 20 września 2008 r.) – przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust.

1. Natomiast do dnia 19 września 2008 r. – czyli przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – przepis ten miał brzmienie: "Przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do tego rejestru nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1".

WSA w Warszawie odnotował, że treść pytania nr 118 wraz z odpowiedzią "c", uznaną przez organ za prawidłową, odpowiadała brzmieniu art. 72 ust. 1 ww. ustawy sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 888).

Sąd wskazał, że zgodnie z jednoznacznym pouczeniem, zawartym w pkt 7 na stronie tytułowej urzędowego druku egzaminu konkursowego, pytania testowe miały zostać opracowane według stanu prawnego na dzień 20 września 2008 r., tj. na dzień przeprowadzenia egzaminu. Tymczasem w dniu 20 września 2008 r. art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie przewidywał, że decyzją wyznaczającą początek biegu terminu wskazanego w pytaniu nr 118 jest decyzja, o której mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy, a więc "decyzja o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem", a nie decyzja wskazana w pkt "c" klucza odpowiedzi, tj. "decyzja o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej".

WSA stanął na stanowisku, że zmiana brzmienia art. 72 ust. 1 nie miała – wbrew twierdzeniom Ministra Sprawiedliwości – charakteru wyłącznie "kosmetycznego". Sąd wskazał, że w doktrynie od dawna podkreślano odrębność decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem od decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej.

Z tych przyczyn WSA uznał, że pytanie nr 188 zostało sformułowane na podstawie stanu prawnego nieobowiązującego w dniu egzaminu. Pytanie to zostało zatem opracowane z naruszeniem art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Odnosząc się zaś do pytań objętych skargą (nr 35, 74, 91, 98, 99 i 206), WSA w Warszawie ocenił te zarzuty jako nieuzasadnione. Sąd uznał, że pytania te zostały sformułowane w sposób zgodny z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

II

1. 1. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 916/09, złożył Minister Sprawiedliwości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, przez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny ich zastosowania przez organ administracji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przez uwzględnienie skargi M.S. w sytuacji, gdy zakwestionowana decyzja Ministra Sprawiedliwości nie naruszała ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 i 3 ustawy o radcach prawnych, które to naruszenie zdaniem Sądu I instancji miałoby polegać na sformułowaniu pytań nr 100 i 118 testu konkursowego na aplikację radcowską w sposób sprzeczny z ww. przepisami.

Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

2. Odnosząc się do poglądu Sądu I instancji w zakresie pytania nr 100, Minister Sprawiedliwości wskazał, że to, iż w sprawie wypowiedział się Sąd Najwyższy nie oznacza automatycznie, że zagadnienie jest kontrowersyjne, a przepis jest niejasny. Minister odnotował, że przywołane przez WSA orzeczenia Sądu Najwyższego pochodzą z okresu, w którym nie obowiązywał jeszcze Kodeks postępowania cywilnego, zaś fakt orzekania przez SN nie oznaczał automatycznie, że pojawiło się istotne zagadnienie prawne lub potrzeba wykładni przepisów budzących wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nie można w związku z tym twierdzić, że to orzeczenia SN przesądziły o tym, iż niedołączenie apelacji do wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 130 § 1 k.p.c.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że bez wątpienia wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji jest pismem procesowym. Jeżeli zatem strona wniosła o przywrócenie tego terminu nie dołączając do wniosku samej apelacji, to przewodniczący – na podstawie art. 130 § 1 k.p.c. – wzywa stronę do uzupełnienia tego braku formalnego pod rygorem zwrotu wniosku. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, skoro art. 169 § 3 k.p.c. wyraźnie stanowi, że "równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności procesowej", to w świetle art. 130 § 1 k.p.c. dokonanie tej czynności stanowi warunek formalny dla nadania prawidłowego biegu temu wnioskowi.

Nie można więc, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, przyjąć, że odpowiedź na pytanie nr 100 nie wynika wprost z przepisów prawa, bowiem w świetle łącznie rozpatrywanych przepisów art. 169 § 3 i art. 130 § 1 k.p.c., a także w świetle pozostałych propozycji odpowiedzi niewątpliwym jest, iż jedyną poprawną odpowiedzią jest odpowiedź "c".

Minister Sprawiedliwości odnotował także, iż przyjęcie założenia, na którym WSA w Warszawie oparł ocenę pytania nr 100, prowadziłoby do wniosku, że również brak podpisu na piśmie procesowym, czy niedołączenie pełnomocnictwa nie mogą być usunięte w trybie art. 130 § 1 k.p.c., ponieważ przepis ten wprost takich braków nie wymienia. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, stanowisko WSA w Warszawie oznacza ponadto, że dopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, która nie została dokonana.

Minister Sprawiedliwości zwrócił też uwagę na niejednolitość orzecznictwa WSA w Warszawie w odniesieniu do poprawności pytania nr 100, przywołując wcześniejsze orzecznictwo tego Sądu.

Ustosunkowując się zaś do przeprowadzonej przez Sąd I instancji oceny poprawności pytania nr 118, Minister Sprawiedliwości wskazał, że odnotowana przez ten Sąd nowelizacja art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wiązała się z istotną rekonstrukcją normy prawnej, czy też z nadaniem jej nowej treści normatywnej. Celem ustawodawcy było bowiem jedynie dokonanie zmian redakcyjnych, bez wpływania na samą regulację i jej zakres. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, normatywna zawartość wymienionego przepisu nie uległa zmianie, zaś modyfikacja brzmienia tego przepisu nie miała wpływu na wybór prawidłowej odpowiedzi.

Nadto Minister wskazał, iż – z punktu widzenia art. 339 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych – sam fakt dokonania nowelizacji nie może przesądzać o konieczności dodania skarżącemu za jedno pytanie dodatkowego punktu. Brak jest bowiem związku przyczynowo-skutkowego oraz dostatecznego powiązania między nowelizacją a wyborem prawidłowej odpowiedzi. Jak wskazuje Minister Sprawiedliwości, przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby również prowadzić do niesprawiedliwych ocen, albowiem jeden punkt za pytanie nr 118 otrzymywałyby zarówno osoby, które odpowiedziały prawidłowo z uwagi na zasób posiadanej wiedzy, jak i te osoby, które wiedzy tej nie miały. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, ewentualne uchybienia w konstrukcji pytania mogą prowadzić do podwyższenia punktacji, jednak tylko wówczas, gdy pozostają w dostatecznym powiązaniu z procesem zakreślania prawidłowej odpowiedzi, czego w wypadku pytania nr 118 zabrakło.

W konkluzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że pytania egzaminacyjne zakwestionowane przez WSA w Warszawie zostały skonstruowane prawidłowo i pozwalały na udzielenie wyłącznie jednej, poprawnej odpowiedzi, która jednoznacznie i wprost wynikała z przepisów prawa.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. Sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, który odbył się dnia 20 września 2008 r. Decyzja, której legalność była oceniana w postępowaniu przed WSA w Warszawie, została wydana dnia [...] marca 2009 r. W tym czasie zasady i tryb przeprowadzania egzaminu konkursowego były określone w przepisach art. 33 i nast. ustawy z dnia 8 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1361). Obecnie obowiązujące brzmienie tych przepisów – nadane ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 37, poz. 286), która weszła w życie w dniu 25 marca 2009 r. – nie jest adekwatne do oceny zaskarżonego wyroku. Normy prawne, których zastosowanie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu, są zatem oparte na brzmieniu ustawy obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 20 lutego 2009 r.

2. Przed przejściem do szczegółowej oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć podstawowe kierunki orzecznictwa tego Sądu odnoszące się do kompetencji sądów administracyjnych w zakresie kontroli decyzji związanych z egzaminami konkursowymi na aplikacje prawnicze (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 982/09).

W okresie, którego dotyczy skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości, egzamin konkursowy na aplikację radcowską przeprowadzały tzw. komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych (art. 331 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Zadaniem tych komisji było m.in. ustalenie wyników każdego z kandydatów w drodze uchwały (art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Od takiej uchwały kandydatowi służyło odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych).

Kontrola Ministra Sprawiedliwości, prowadzona w trybie art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, powinna polegać na ocenie prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu. Minister Sprawiedliwości powinien zweryfikować: po pierwsze – prawidłowość sformułowania pytań egzaminacyjnych oraz odpowiedzi podanych w kluczu, po drugie – prawidłowość odpowiedzi wskazanych przez kandydata, po trzecie – prawidłowość zastosowanych procedur egzaminacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 473/07).

Wymagania, jakie powinny spełniać pytania egzaminacyjne określono w przepisach ustawy o radcach prawnych. W szczególności, zgodnie z art. 339 ust. 1 tej ustawy "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". Pozytywny wynik egzaminu konkursowego otrzymywał kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów (art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych).

Z kolei art. 331 ust. 3 ustawy stanowił, że "Egzamin konkursowy polega na stwierdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego [...] z zakresu prawa: konstytucyjnego, karnego, postępowania karnego, karnego skarbowego, wykroczeń, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, ustroju sądów, samorządu radców prawnych i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu radcy prawnego i etyki tego zawodu".

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola jest co do zasady sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej może być w szczególności decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Na tej podstawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego może być decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie ustalenia wyniku konkursu na aplikację radcowską. Jednym z aspektów tej kontroli jest weryfikacja sposobu, w jaki Minister Sprawiedliwości zastosował przepisy prawa określające wymogi stawiane pytaniom egzaminacyjnym (m.in. cytowany wyżej art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Jeżeli sąd administracyjny dojdzie do wniosku, że Minister Sprawiedliwości w sposób wadliwy ocenił poprawność pytania egzaminacyjnego, to powinien – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – uchylić decyzję Ministra, jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego (o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy). Sąd administracyjny I instancji nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do weryfikacji pytań zawartych w testach egzaminacyjnych w procedurze naboru na aplikację radcowską. Sądy są upoważnione w szczególności do dokonania oceny, czy sposób sformułowania pytania oraz odpowiedzi na to pytanie odpowiada wymogom stawianym przez przepisy ustawy o radcach prawnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 234/08; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 326/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1055/09).

3. Zgodnie z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych "Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt".

Fragment powyższego przepisu, zgodnie z którym tylko jedna odpowiedź na pytanie powinna być prawidłowa, oznacza – po pierwsze – że niedopuszczalne jest konstruowanie pytań, co do których więcej niż jedna odpowiedź może być uznana za prawidłową, oraz – po drugie – pytań, co do których żadna z odpowiedzi nie może być uznana za prawidłową (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 920/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1055/09; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 414/07).

Wymóg istnienia wyłącznie jednej odpowiedzi prawidłowej na pytanie powinien być odczytywany w związku z art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, który to przepis określa zakres przedmiotowy egzaminu konkursowego. Przepis ten stanowił, że przedmiotem egzaminu konkursowego jest sprawdzenie wiedzy kandydata "z zakresu prawa" (po czym wyliczono wymagane dziedziny prawa). Oznacza to, że pytanie oraz warianty odpowiedzi powinny być co do zasady skonstruowane w taki sposób, aby udzielenie odpowiedzi poprawnej było możliwe w oparciu o znajomość treści przepisu (grupy przepisów) prawa. W orzecznictwie NSA wskazuje się, iż "pytania testowe na aplikację radcowską winny być wymagającym wiedzy testem z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne" (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 326/07).

Z drugiej jednak strony – jak to wskazano m.in. w wyroku NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 982/09 – od kandydata na aplikację radcowską, będącego absolwentem studiów prawniczych, można wymagać posiadania wiedzy o podstawowych kierunkach rozumienia określonego przepisu (grupy przepisów) w literaturze i orzecznictwie – w zakresie dotyczącym instytucji prawnych o elementarnym znaczeniu dla określonej dziedziny prawa – które to zagadnienia są przedmiotem nauczania w trakcie studiów prawniczych, jak również wiedzy co do podstawowej terminologii z zakresu języka prawniczego oraz zasad wykładni prawa, a także umiejętności posługiwania się tymi zasadami (por. też wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 857/09). Celem egzaminu konkursowego nie jest bowiem wyłącznie weryfikacja umiejętności pamięciowego opanowania treści przepisu prawnego, lecz ocena całokształtu uzyskanej przez kandydata w czasie studiów wiedzy z określonych dziedzin prawa.

Tymczasem istnieją instytucje prawne, których rozumienie – czasami niewynikające expressis verbis z przepisów prawa – jest utrwalone i powszechnie akceptowalne w doktrynie prawa i orzecznictwie, co znajduje odzwierciedlenie w podręcznikach prawniczych i programie wykładu prowadzonego w ramach kursu akademickiego. Absolwent studiów prawniczych ubiegający się o przyjęcie na aplikację powinien wykazywać się również znajomością tego typu materii oraz umiejętnością opisania ich przy pomocy pojęć języka prawniczego.

Nie w każdym zatem przypadku odpowiedź na pytanie w ramach egzaminu na aplikację powinna wynikać expressis verbis z jednoznacznie brzmiącego przepisu prawnego, wskazanego jako podstawa odpowiedzi. Pytania mogą bowiem dotyczyć instytucji prawnych, których znajomością powinien wykazywać się absolwent studiów prawniczych, a także wymagać od kandydata znajomości pojęć języka prawniczego oraz zastosowania podstawowych metod wykładni prawa (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 982/09).

Niedopuszczalne są natomiast pytania, co do których udzielenie odpowiedzi wiąże się z koniecznością znajomości rozbieżnych poglądów wyrażanych w orzecznictwie bądź w literaturze i tym samym wymaga dokonania wyboru między różnymi wchodzącymi w grę wariantami interpretacyjnymi. Od kandydata na aplikanta nie można bowiem oczekiwać, aby odpowiadając na pytanie kierował się przypuszczeniami co do tego, jakie stanowisko w spornej kwestii jest reprezentatywne dla autorów pytań i znajduje odzwierciedlenie w kluczu odpowiedzi.

Nie należy również formułować pytań, na które odpowiedź jest uzależniona od konieczności przyjęcia dodatkowych założeń, niewypowiedzianych wprost w treści pytania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 83/10). W szczególności nieuzasadnione jest wymaganie od kandydatów na aplikację udzielenia odpowiedzi w oparciu o znajomość praktyki stosowania prawa (zwłaszcza w odniesieniu do szczegółowych zagadnień proceduralnych czy formalnych), chyba że – jak wskazano wyżej – z pytania wyraźnie wynika, iż jego celem jest sprawdzenie znajomości powszechnie przyjętego sposobu rozumienia danego przepisu (czy określonej instytucji prawnej) w literaturze lub orzecznictwie.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa NSA sposób sformułowania pytania, jak też wariantów odpowiedzi powinien być precyzyjny, niepozostawiający wątpliwości co do poprawności jednego z wariantów odpowiedzi i co do niepoprawności pozostałych dwóch wariantów. Przystępując do udzielenia odpowiedzi kandydat na aplikację powinien być w stanie – wyłącznie na podstawie lektury pytania – w sposób jednoznaczny zidentyfikować zagadnienie, którego znajomość jest sprawdzana przez dane pytanie. Nie są zatem dopuszczalne pytania wieloznaczne oraz pytania dotyczące kwestii niejednolicie ujmowanych w literaturze czy orzecznictwie sądowym. Z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wynika powinność "zachowania najdalej idącej dbałości przy redagowaniu każdego zestawu trzech pytań, w celu eliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja pomiędzy odpowiedzią a pytaniem musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego nawiązuje pytanie.

Jeżeli takiego nawiązanie nie ma, to wówczas za prawidłową należy uznać odpowiedź obejmującą nie tylko zasady, lecz również dopuszczone w normach prawnych wyjątki kształtujące łącznie z nim stan prawny. [...] dopuszczalność istnienia prawdopodobieństwa lub częściowej poprawności więcej niż jednej odpowiedzi i obowiązek wybrania z nich odpowiedzi najlepszej, najbardziej oczywistej, na trzy pytania zawarte w poszczególnych zestawach, jest naruszeniem art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przez jego błędną wykładnię" (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 355/07; zob. też wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 234/08).

1. 4. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędną ocenę poprawności pytania nr 100. Pytanie to brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji:
2. a) sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu,
3. b) sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu,
4. c) przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku".

Pytanie to było przedmiotem oceny w licznych sprawach toczących się przed WSA w Warszawie, jak też przed tutejszym Sądem.

Według dominującego stanowiska WSA w Warszawie – zaprezentowanego również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – odpowiedź na powyższe pytanie (według klucza jest to odpowiedź "c") nie wynika z przepisów prawa, wskazanych w kluczu (art. 169 § 3 k.p.c. w związku z art. 130 § 1 k.p.c.), lecz z wypowiedzi doktryny i orzecznictwa (zob. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1008/09, z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1264/09, z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1055/09, z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 920/09).

Krytyczne stanowisko w odniesieniu do sposobu ujęcia pytania nr 100 było też formułowane w orzecznictwie NSA. W szczególności w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 29/10, wskazano, że "z przepisów powołanych w kluczu odpowiedzi, tj. art. 130 § 1 k.p.c. i art. 169 § 3 k.p.c., nie wynika w sposób jednoznaczny, aby niedołączenie przez pełnomocnika apelacji do takiego wniosku [tj. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji] było traktowane jak brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla uzupełnienia pism procesowych. Dopiero orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło o tym, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c." (zob. też wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 83/10; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 982/09).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie skarżący nie wykazał, że powyższa ocena pytania nr 100 jest nieprawidłowa.

Co prawda skarżący zasadnie twierdzi, że sam fakt, iż w jakiejś sprawie wypowiadał się Sąd Najwyższy (zwłaszcza w takim okresie w przeszłości, gdy jego kompetencje były ujęte odmiennie niż obecnie) nie oznacza automatycznie, że zagadnienie jest kontrowersyjne, a przepis jest niejasny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie teza taka jednak nie pada. Sąd I instancji nie uznał wszakże, iż samo istnienie orzeczeń SN dotyczących zagadnienia poruszonego w pytaniu przesądziło o jego wadliwości. Sąd wskazał wyłącznie, że w jego ocenie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie nr 100, bowiem odpowiedź ta wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, w tym z przywołanych w uzasadnieniu wyroku orzeczeń SN.

Zgodnie z ustaleniami zaprezentowanymi wcześniej, sam fakt, iż odpowiedź na pytanie egzaminacyjne nie wynika expressis verbis z jednoznacznie brzmiącego przepisu prawnego nie dyskwalifikuje automatycznie takiego pytania. Prawidłowość pytania zależy natomiast między innymi od tego, po pierwsze – czy z brzmienia pytania wynika, że jego celem jest sprawdzenie znajomości powszechnie przyjętego (w orzecznictwie lub literaturze) sposobu rozumienia określonego zagadnienia prawnego (instytucji prawnej), po drugie – czy celem pytania jest weryfikacja wiedzy, której można racjonalnie oczekiwać od absolwenta studiów prawniczych.

W przekonaniu NSA pytanie nr 100 nie spełnia powyższych wymagań. Skoro bowiem pytanie to rozpoczynało się od formuły "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego...", to mogło ono zostać odczytane przez osoby przystępujące do egzaminu jako pytanie, którego celem jest sprawdzenie znajomości treści (brzmienia) określonych przepisów tego kodeksu. Tymczasem – jak słusznie przyjął WSA w Warszawie – prawidłowa według klucza odpowiedź nie wynikała w sposób jednoznaczny z żadnego przepisu Kodeksu postępowania cywilnego. Tezy tej nie obalają rozważania zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w których przedstawiono wykładnię art. 169 § 3 w związku z art. 130 § 1 k.p.c. To, że dokonanie czynności procesowej równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu (w rozumieniu art. 169 § 3 k.p.c.) stanowi warunek formalny dla nadania prawidłowego biegu temu wnioskowi (w rozumieniu art. 130 § 1 k.p.c.) jest wynikiem wykładni obu wymienionych przepisów kodeksowych, przyjętej w praktyce sądowej.

Nie jest natomiast tak, że powyższa norma wynika wprost z cytowanych przepisów. Tymczasem sposób sformułowania pytania nr 100 sugerował, że celem pytania jest weryfikacja znajomości brzmienia przepisu prawnego, a nie umiejętności dokonania wykładni kilku przepisów.

Nie są również zasadne zarzuty skarżącego wskazujące na rzekome konsekwencje "toku rozumowania" WSA w Warszawie. Opierają się one bowiem na nieprawdziwym założeniu, jakoby Sąd ten uznał, że odpowiedź "c" na pytanie nr 100 jest odpowiedzią błędną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika też, aby WSA przyjął – jak sugeruje to skarżący – istnienie luki w prawie, dopuszczając merytoryczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, która nie została dokonana. Należy podkreślić, że rolą sądu administracyjnego oceniającego prawidłowość pytań egzaminacyjnych nie jest ustalanie wykładni przepisów wskazanych jako podstawa pytania, lecz wyłącznie kontrola prawidłowości sformułowania tych pytań z punktu widzenia kryteriów wyznaczonych przez ustawę. Może się zatem zdarzyć że pytanie jest skonstruowane w taki sposób, iż odpowiedź wskazana w kluczu istotnie jest jedyną odpowiedzią prawidłową, lecz pytanie to jest z pewnych względów niedopuszczalne.

Taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do pytania nr 100. Ani WSA w Warszawie, ani tutejszy Sąd nie kwestionuje ewentualnej prawidłowości odpowiedzi "c", lecz wyłącznie wskazuje, iż sposób sformułowania pytania był wadliwy, albowiem – wbrew wprowadzeniu do pytania – odpowiedź nie wynikała w sposób jednoznaczny z brzmienia przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.

1. 5. W skardze kasacyjnej zarzucono również błędną ocenę przez Sąd I instancji prawidłowości pytania nr 118. Pytanie to brzmiało: "Zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej z przyczyny rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności regulowanej, ponowny wpis do tego rejestru może uzyskać:
2. a) w każdym czasie wyłącznie za zgodą ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa,
3. b) po upływie jednego roku od dnia wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem,
4. c) nie wcześniej niż po upływie trzech lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej".

Jako podstawę prawidłowej odpowiedzi (tj. wariantu "c") wskazano w kluczu art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ("u.s.d.g."). Główną przyczyną uznania przez Sąd I instancji nieprawidłowości tego pytania jest fakt, że w dniu egzaminu na aplikację (tj. 20 września 2008 r.) weszła w życie nowelizacja wymienionego przepisu, dokonana art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zgodnie zaś pouczeniem, zawartym w pkt 7 na stronie tytułowej urzędowego druku egzaminu konkursowego, pytania testowe miały zostać opracowane według stanu prawnego na dzień 20 września 2008 r., tj. na dzień przeprowadzenia egzaminu. Tymczasem brzmienie odpowiedzi "c" jest odzwierciedleniem poprzedniego – nieobowiązującego w dniu egzaminu – brzmienia art. 72 ust. 1 u.s.d.g.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko WSA w Warszawie zasługuje na aprobatę.

Do dnia 19 września 2008 r. art. 72 ust. 1 u.s.d.g. brzmiał: "Przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do tego rejestru nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1". Od dnia 20 września 2008 r. – tj. od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 10 lipca 2008 r. – art. 72 ust. 1 u.s.d.g. brzmi: "Przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do tego rejestru nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1". Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 u.s.d.g., do którego odsyła ww. przepis (w obu wersjach): "1. Organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: 1) przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym;

1. 2) przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie;
2. 3) stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę.
3. 2. Decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu.
4. 3. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej."

Zdaniem skarżącego, zmiana art. 72 ust. 1 nie wiązała się z "istotną rekonstrukcją normy prawnej, czy też z nadaniem jej nowej treści normatywnej". Minister wskazuje, że celem ustawodawcy było dokonanie jedynie zmian redakcyjnych, zaś "normatywna zawartość" przepisu nie została zmieniona i nie miała wpływu na prawidłowość odpowiedzi "c" na pytanie nr 118.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska.

Przede wszystkim, WSA w Warszawie przytoczył przekonujące argumenty – oparte również na analizie literatury przedmiotu – dowodzące, że pojęcia "decyzja, o której mowa w art. 71 ust. 1" (tj. decyzja o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem) oraz "decyzja o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1" nie są pojęciami o tożsamej treści. Można dodać, że "decyzja o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1", jest wymieniona w art. 71 ust. 3, a zatem – opierając się na wykładni literalnej – jest to inna decyzja niż "decyzja, o której mowa w art. 71 ust. 1".

Nowelizacja nie miała więc charakteru technicznego, czy redakcyjnego, lecz wprowadziła zmianę normatywną do treści przepisu art. 72 ust. 1 u.s.d.g.

Z powyższego wynika, że według stanu prawnego obowiązującego w dniu egzaminu konkursowego nie było prawdziwe zdanie: "Zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej z przyczyny rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności regulowanej, ponowny wpis do tego rejestru może uzyskać nie wcześniej niż po upływie trzech lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej". Również warianty "a" lub "b" nie dawały odpowiedzi zgodnej ze stanem prawnym. W konsekwencji, WSA w Warszawie słusznie uznał, że żaden z wariantów odpowiedzi na pytanie nr 118 nie zawierał odpowiedzi prawidłowej.

Ponadto, zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni prawa, nowelizacja ma na celu wprowadzenie zmiany normatywnej. Osoba przystępująca do egzaminu – mająca świadomość dokonanej nowelizacji, która weszła w życie w dniu egzaminu – mogła więc zakładać, że celem nowelizacji była modyfikacja treści normy wynikającej z art. 72 ust. 1 u.s.d.g., a zatem miała racjonalne podstawy do uznania, że odpowiedź "c", oparta na wcześniejszym brzmieniu, nie jest prawidłowa.

Na marginesie należy dodać, że powyższa ocena pytania nr 118 jest jednolita w orzecznictwie WSA w Warszawie – zob. nieprawomocny wyrok WSA z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 884/09, oraz wyrok WSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 483/09, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1063/09.

6. Skarżący wskazuje również, że w odniesieniu do pytania nr 118 "brak jest związku przyczynowo-skutkowego oraz dostatecznego powiązania między nowelizacją a wyborem prawidłowej odpowiedzi". W skardze kasacyjnej odnotowano, iż "Przyjęcie odmiennego punktu widzenia prowadziłoby nadto do niesprawiedliwych ocen w płaszczyźnie porównawczej pomiędzy kandydatami na aplikantów. Jeden punkt za pytanie nr 118 otrzymywałyby zarówno te osoby, które odpowiedziały prawidłowo z uwagi na zasób posiadanej wiedzy, jak i te osoby, które po prostu wiedzy tej nie miały". W ocenie skarżącego uchybienia w konstrukcji pytania mogą prowadzić do podwyższenia punktacji, jednak wyłącznie wtedy, gdy "pozostają w dostatecznym powiązaniu z procesem zakreślania prawidłowej odpowiedzi, czego w wypadku pytania nr 118 zabrakło".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów w szczególności z tego powodu, że z uwagi na wadliwość sformułowania pytania nr 118 nie było możliwości udzielenia na nie prawidłowej odpowiedzi. Nie jest więc tak, że przyznanie punktu osobom, które udzieliły odpowiedzi "a" czy "b", stawia te osoby w pozycji uprzywilejowanej w relacji z osobami, które udzieliły odpowiedzi zgodnej z kluczem (tj. odpowiedzi "c"). Niezależnie bowiem od wybranego wariantu odpowiedź była nieprawidłowa, co oznacza, że wybór każdego z wariantów powinien być jednakowo sklasyfikowany.

1. 7. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.