Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r. oddalił skargę E.S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 28 czerwca 2009 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kontrolę, przedmiotem której było ustalenie, czy deklarowane do płatności powierzchnie działek spełniają definicję trwałego użytku zielonego. Kontrola ta stała się podstawą do wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie deklarowanej powierzchni użytków rolnych na działkach oraz łącznej powierzchni działek o nr 86 (F), 322/1 (AN), 329 (AB), 338 AF, AG). W odpowiedzi skarżący złożył korektę wniosku, nie zmieniając powierzchni deklarowanej na ww. działkach. Złożył ponadto oświadczenie dotyczące deklaracji powierzchni trwałych użytków zielonych na działkach o nr 86, 322/1, 329 i 338.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał skarżącemu E.S. płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 w pomniejszonej wysokości.
Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Organ podniósł, że pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) zostały dokonane zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16). Stwierdzone zawyżenie powierzchni o 0,85 % (0,16 ha) spowodowało, że przyznano płatność rolnośrodowiskową jedynie do powierzchni 18,85 ha (19,01 ha grunty orne - 0,16 ha zawyżenie).
Natomiast w zakresie pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, podstawą utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. były wyniki weryfikacji upraw występujących w okresie 5 lat przed złożeniem przedmiotowego wniosku, zadeklarowanych działkach ewidencyjnych w wariancie 3.1, wyniki z kontroli na miejscu zamieszczone w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] oraz pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG). Z zadeklarowanej, przez skarżącego w pakiecie. 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone powierzchni 5,67 ha organ wykluczył powierzchnię 1,76 ha, jako nie spełniającą definicji trwałego użytku zielonego w myśl art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Ponadto w toku prowadzonego postępowania wykluczono powierzchnię 0,21 ha (0,11 ha - wyniki kontroli na miejscu i 0,10 ha - pomiary PEG), które stanowiło zawyżenie 5,67 % powierzchni stwierdzonej. Tym samym płatność rolnośrodowiskowa została przyznana do powierzchni 3,28 ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że istota sporu dotyczy prawidłowej wykładni art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 definiującego "trwałe użytki rolne" oraz trybu i wielkości stwierdzonych nieprawidłowości polegających na zawyżeniu powierzchni działek rolnych, na których skarżący zobowiązał się realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe na warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013.
Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe zakwalifikowanie gruntów, jako "trwałych użytków zielonych" jest istotne z uwagi na warunek zawarty w § 9 ust.3 rozporządzenia z 2009 r. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zadeklarowanego przez skarżącego pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana jedynie do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki rolne. W myśl definicji zawartej w art. 2 pkt. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, "trwałe użytki zielone" oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączone do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemem odłogowania zgodnie z wymienionymi tam przepisami rozporządzeń Rady (EWG): nr 2078/92, nr 1257/1999 oraz nr 1698/2005.
Zatem nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia warunki określone w art. 2 pkt rozporządzenia 796/2004, tzn. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że ustalenia dokonane przez organy na podstawie analizy wniosków składanych przez skarżącego o przyznanie płatności obszarowych w latach 2004 – 2008, że na spornej powierzchni działek, w okresie 5 lat występowały uprawy inne niż trawy lub uprawy zielone naturalne stanowiły podstawę do wykluczenia z dopłat rolnośrodowiskowych powierzchni działek ewidencyjnych zadeklarowanych w pakiecie 3. – Ekstensywne użytki rolne. Skoro grunty te nie służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych przez co najmniej 5 kolejnych lat, po ich przekształceniu, to niespełniały definicji trwałego użytku zielonego w świetle art. 2 pkt 2 rozporządzenia 796/2004.
Sąd I instancji stwierdził, że kontrola spornych gruntów została przeprowadzona zgodnie z art. 23, art. 24 i art. 29 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Wskazał, że organ dokonując pomiarów powierzchni ewidencyjno - gospodarczej odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, był uprawniony do korzystania z narzędzi informatycznych, zdjęć obszarów w tym także ortofotomap. Podczas kontroli na miejscu mógł korzystać z technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej (GPS).
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prawidłowości dokonanych pomiarów działek rolnych, które nie uwzględniały powierzchni strefy buforowej Sąd stwierdził, że w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, dotyczącym określenia powierzchni działki rolnej wskazano, że powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie wspólnoty normy techniczne. W przepisie tym wskazano, że tolerancja pomiaru powinna uwzględniać 1,5- metrową strefę buforową okalającą obwód działki rolnej, a maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.
Z akt administracyjnych wynika, że określając powierzchnie działek rolnych organy uwzględniły strefę buforową okalającą obwód działek rolnych. Potwierdzeniem tego są informacje zawarte wynikach kontroli działek rolnych (kolumna nr 78), zawartych w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z 28 czerwca 2009 r. (k-110 do k-119 akt admin.). Z informacji tych wynika, że przy ustalaniu powierzchni techniką GPS kontrolujący przy pomiarach działek przyjęli szerokość strefy buforowej. Tym samym zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie okazał się niezasadny.
Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 37a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego niezastosowanie, bowiem powyższa regulacja odnosi się do możliwości odstąpienia od nałożenia obniżek jedynie w odniesieniu do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego oraz płatności do upraw roślin energetycznych), a nie do płatności rolnośrodowiskowych, przyznawanych na postawie rozporządzenia z 26 lutego 2009 r.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych również w ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ bowiem dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego oceniając znaczenie i wartości wszystkich dowodów dla toczącej się sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę kasacyjną wniósł E.S., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1 art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zawierającego definicję trwałego użytku zielonego, a przez to bezpodstawne wykluczenie z pakietu: Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach – działek rolnych oznaczonych literami: D, L, AM, AB, AF, AG w wyniku przyjęcia, że okres 5 letni należy liczyć wstecz od dnia podjęcia 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc od 1 marca 2003 r., w sytuacji gdy wykładnia gramatyczna powołanego przepisu nie prowadzi do takiego wniosku;
2. art. 30 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 lit c) rozporządzenia Komisji nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie i w wyniku tego bezpodstawne zmniejszenie powierzchni deklarowanej o 0,16 ha w sytuacji, w której dopuszczalna tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, a maksymalna tolerancja nie może przekraczać 1,0 ha, w warunkach niezgodności wynoszącej 0,16 ha, co niewątpliwie mieści się w granicach tejże tolerancji;
3. art. 37a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.) co doprowadziło do bezpodstawnego zmniejszenia płatności w pakiecie 1.1, w sytuacji gdy zmniejszenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 euro przeliczanej na złote polskie, bowiem ogólna różnica powierzchni wyniosła 0,16 ha, co nie przekracza równowartość kwoty 100 euro.
II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.), tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązująca procedurą, zawartą w k.p.a., tj. art. 7, art. 77 § 1, w szczególności niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. zaniechanie ustalenia stanu faktycznego istniejącego w sprawie w zakresie prawidłowości przeprowadzonej kontroli gospodarstwa skarżącego oraz objęcia terenów, na których faktycznie znajduje się gospodarstwo rolne;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie rozpoznania oświadczeń skarżącego składanych w toku sprawy i innych przedstawianych dowodów, z których wynika, iż kwestionowane przez organ administracji grunty są gruntami rolnymi podlegającymi dopłatom w zadeklarowanych powierzchniach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie spośród jej zarzutów są uzasadnione.
Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła ją na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego - tj.: błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, niewłaściwego zastosowania przepisu art. 30 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 lit c tego rozporządzenia oraz niewłaściwego zastosowania art. 37a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez ich pominięcie - jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, a mianowicie zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ze sposobu, w jaki skonstruowane i uzasadnione zostały zarzuty skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ egzekucyjny przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w postępowaniu prowadzonym w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, które zainicjowane zostało wnioskiem E.S., w którym zadeklarował on realizację pakietu 1. - Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - zrównoważony system gospodarowania, na powierzchni 24,68 ha (19,01 ha grunty orne) oraz pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 5,67 ha. W oparciu o analizę wniosków składanych przez skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich w latach 2004 – 2008 przyjęto, że na części deklarowanej do pakietu 3. wariant 3.1 powierzchni działek rolnych, w okresie pięciu lat poprzedzających wniosek rolnośrodowiskowy występowały uprawy inne, niż trawy lub uprawy zielone naturalne, co skutkowało zakwalifikowaniem, jako "trwałego użytku zielonego" działek rolnych o powierzchni 3,91 (po zweryfikowaniu pomiaru i po kontroli na miejscu przyjęto ostatecznie powierzchnię 3,70 ha) i przyznaniu w tym zakresie – wobec różnicy między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną - płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
We skazanych okolicznościach stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, podstawowa kwestia sporna odnosi się do oceny prawidłowości przyjętego przez organ i zaakceptowanym przez WSA w B. kierunku wykładni i zastosowania przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 definiującego pojęcie "trwałego użytku zielonego". Przyjęty w rozpoznawanej sprawie kierunek interpretacji przywołanego przepisu zdeterminował bowiem podejście organu administracji oraz Sądu I instancji kontrolującego prawidłowość tej interpretacji, do kwalifikowania stwierdzonych w sprawie faktów, jako istotnych i mających prawne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do powierzchni działek zadeklarowanych przez niego do pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach.
Zwłaszcza, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, w odniesieniu do pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3, tj. pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. Kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi również zagadnienie odnoszące się do prawidłowości pomiaru działek rolnych zadeklarowanych przez stronę skarżącą do płatności rolnośrodowiskowej.
Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego, w pierwszej kolejności odnieść należy się do oceny zasadności zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego stawiany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przywołanego przepisu nie jest usprawiedliwiony.
Z przepisu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że dla jego celów "trwałe użytki zielone" oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowania oraz obszarów odłogowanych, zgodnie z wymienionymi tam przepisami rozporządzeń Rady nr 1782/2003, nr 2078/92, nr 1257/1999. Dokonując egzegezy prawnej tego przepisu, nie można odmówić racji Sądowi I instancji, który z jego brzmienia wywiódł, iż "dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej wyżej definicji tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu." Zasadności stanowiska Sądu I instancji nie podważa, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, argument z wykładni gramatycznej, której rezultat - jej zdaniem – nie potwierdza przyjętego kierunku wykładni przepisu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony pogląd Sądu I instancji nie jest błędny z tego powodu, że w konsekwencji uznawania go za prawidłowy, kwalifikowanie gruntu, jako "trwałego użytku zielonego" w rozumieniu przywołanego przepisu, uwzględnia okres pięciu lat (lub dłużej), w którym nie był on włączony do płodozmianu po jego przekształceniu, a więc okres, jak określiła to strona skarżąca kasacyjnie, "liczony wstecz od dnia podjęcia 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego."
W analizowanym zakresie podkreślić należy, że przywołana definicja funkcjonuje w określonym kontekście normatywnym, a jej ustanowienie na gruncie art. 2 pkt 2 przepisu rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz odwołanie się do określonego nią pojęcia "trwałego użytku zielonego" w krajowym rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. służy realizacji konkretnie określonego celu. I tak, z pkt 5 preambuły do przywołanego rozporządzenia unijnego wynika, że skoro rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 określa, jako część warunków wzajemnej zgodności, pewne zobowiązania zarówno Państw Członkowskich, jak i rolników indywidualnych w zakresie utrzymywania trwałych użytków zielonych, to konieczne jest ustanowienie szczegółów określających stosunek użytkowanych trwałych użytków zielonych do gruntów rolnych, oraz określić indywidualne zobowiązania, które będą obowiązywały rolników w chwili, gdy stosunek ten będzie malał ze szkodą dla trwałych użytków zielonych.
Użytkowanie ziem na trwałych użytkach zielonych na poziomie Państwa Członkowskiego uregulowane zostało w art. 3 wymienionego rozporządzenia. Z ust. 1 tego artykułu, najogólniej rzecz ujmując wynika, że Państwa Członkowskie zobowiązane będą zapewniać, na poziomie krajowym i regionalnym, utrzymanie stosunku ilości trwałych użytków zielonych do całkowitego obszaru rolnego. Jednocześnie, jak wynika z art. 3 ust. 2 i ust. 3 przywołanego rozporządzenia, do celów stosowania art. 5 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, Państwa Członkowskie zobowiązują się zapewnić, aby wskazany stosunek ilościowy – ustalany corocznie na podstawie obszarów zadeklarowanych przez rolników w rozpatrywanym roku - nie uległ zmniejszeniu ze szkodą dla gruntu używanego pod trwałe użytki zielone o więcej niż 10 % w stosunku do odpowiedniego roku referencyjnego, o którym mowa w pierwszym akapicie art. 5 ust. 2 tego rozporządzenia.
Odnośnie do tzw. wskaźnika referencyjnego określonego w ust. 2 art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004 podkreślenia wymaga, że odrębnie ustalany jest on dla Państw Członkowskich innych niż nowe Państwa Członkowskie, dla nowych Państw Członkowskich, które nie złożyły wniosków za rok 2004 dla systemu jednolitej płatności obszarowej, o którym mowa w art. 143b rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 oraz nowych Państw Członkowskich, które złożyły wnioski za rok 2004 dla systemu jednolitych płatności obszarowych przewidzianych w art. 143b rozporządzenia (WE) nr 1782/2003. Znamienne jest, że wskaźnik ten, gdy chodzi o jego cezurę czasową – co uznać należy za istotne z punktu widzenia argumentacji skargi kasacyjnej - odnosi się odpowiednio do: trwałych użytków zielonych zadeklarowanych przez rolników w 2003 r. oraz ziem pod stałymi pastwiskami zadeklarowanymi w 2005 r. zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia, nie zadeklarowane w 2003 r. do użytkowania innego niż użytki zielone, chyba że rolnik jest w stanie przedstawić, że te ziemie nie były trwałymi użytkami zielonymi w 2003 r.; trwałych użytków zielonych zadeklarowanych przez rolników w 2004 r. oraz grunt pod trwałymi użytkami zielonymi zadeklarowanymi w 2005 r. zgodnie z art. 14 ust. 1 niniejszego rozporządzenia, niezadeklarowane w 2004 r. do użytkowania innego niż użytki zielone, chyba że rolnik jest w stanie udowodnić, że grunt taki nie był trwałym użytkiem zielonym w 2004 r. (obszary zadeklarowane w 2005 r. jako trwałe użytki zielone, a które w 2004 r. kwalifikowały się do przyznania płatności obszarowych z tytułu roślin uprawnych zgodnie z art. 1 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1251/1999 zostaną odrzucone); trwałych użytków zielonych zadeklarowanych przez rolników w 2005 roku zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia.
Z kolei w zakresie odnoszącym się do utrzymania ziemi na trwałych użytkach zielonych na poziomie indywidualnym zwrócić należy uwagę na regulację zawartą w art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Uwzględniając w tej mierze normatywną treść ust. 1 akapit pierwszy oraz ust. 2 akapit pierwszy tego artykułu, na gruncie których mogą być ustanowione wobec rolników określone nimi zakazy i obowiązki, podkreślić należy, że w sytuacjach objętych hipotezami tych przepisów – dotyczą one odpowiednio obniżania się stosunku ilościowego trwałych użytków zielonych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia oraz sytuacji braku spełniania przez Państwo Członkowskie wymogu określonego w art. 3 ust. 2 rozporządzenia - mają zastosowanie unormowania zawarte odpowiednio w ust. 1 akapit drugi i trzeci oraz w ust. 2 akapit piąty.
Z unormowań tych wynika, iż tylko i wyłącznie w opisanych w nich sytuacjach wymienione w nich grunty i obszary z pierwszym dniem po ich (ponownym) przekształceniu lub ustaleniu będą uważane za "trwałe użytki zielone". Z powyższego wynika, że wskazana procedura kwalifikowania gruntów, jako "trwałych użytków zielonych" ma charakter wyjątku od zasady ustanowionej na gruncie art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Uwzględniając treść wymienionego przepisu rozporządzenia unijnego oraz ustanowionej na jego gruncie zasady kwalifikowania gruntów, jako "trwałych użytków zielonych" podkreślić należy również, że w przepisie § 4 ust. 2 przywołanego krajowego rozporządzenia z 2009 r. wobec rolnika realizującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe adresowany jest obowiązek zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody.
W związku z tym, że prawodawca odsyła na gruncie przywołanej regulacji krajowej do definicji zawartej w wymienionym rozporządzeniu unijnym, to w kontekście przywołanego powyżej czasowego aspektu kwalifikowania gruntów, jako "trwałych użytków zielonych", za nieprzypadkowe uznać należy operowanie konwencją językową akcentującą obowiązek "zachowania" trwałych użytków zielonych, co oznacza, że chodzi o grunty, które już przez okres pięciu lat lub dłużej, nie były włączane do płodozmianu w gospodarstwie, a więc o grunty, które przeznaczone były pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu.
Przedstawione argumenty potwierdzają więc prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do przyjętego w zaskarżonym wyroku kierunku interpretacji i zastosowania art. 2 pkt 2 wymienionego rozporządzenia unijnego, co czyni zarzut naruszenia przywołanego przepisu przez błędną jego wykładnię nieusprawiedliwionym.
Z kolei merytoryczną ocenę zasadności zarzutu naruszenia art. 37a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzedzić należy następującym wyjaśnieniem, niezbędnym i koniecznym, z punktu widzenia oceny jego skuteczności. Otóż, niewłaściwe zastosowanie prawa wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość ta, sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego uzasadnione jest więc wyjaśnienie przez wnoszącego skargę kasacyjną, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy więc, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Podkreślenia wymaga przy tym, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1010/10; wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 1326/11).
Odnosząc się z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających do zarzutu naruszenia art. 37a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w sytuacji, gdy ze sposobu w jaki został on skonstruowany oraz uzasadniony nie wynika w żaden sposób w czym dokładnie wyraziło się jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, stwierdzić należy, że nie ma podstaw, aby zarzut ten uznać za zasadny. Stanowisku WSA w B., że regulacja zawarta w przywołanym przepisie odnosi się do możliwości odstąpienia od nałożenia obniżek jedynie w odniesieniu do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego oraz płatności do upraw roślin energetycznych), a nie do płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych na postawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju WSI z dnia 26 lutego 2009 r., strona skarżąca kasacyjnie nie przeciwstawiła żadnych kontrargumentów.
Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 p.p.s.a., dlaczego w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wadliwie uznał, że wymieniony przepis nie stanowi wzorca kontroli legalności tejże decyzji, ani też dlaczego, decyzja ta powinna być jednak kontrolowana z punktu widzenia jej zgodności z wzorcem normatywnym określonym w przepisie art. 37a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Za uzasadniony uznać należy natomiast zarzut zarzutu naruszenia przepisu art. 30 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Z przepisu art. 30 ust. 1 wymienionego rozporządzenia regulującego metodę określania powierzchni działki rolnej wynika, że Powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne, a tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 - metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, z zastrzeżeniem, że maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.
Z kolei przepis art. 24 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia unijnego regulującego instytucję kontroli krzyżowych stanowi, iż kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym, a kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich.
Odnosząc się w kontekście przedstawionej regulacji do zarzutu błędnie przeprowadzonych pomiarów wskazać należy, że z raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni jednoznacznie wynika, że w odniesieniu do działek rolnych deklarowanych przez skarżącego do płatności szerokość strefy buforowej przyjęta została na poziomie 1,25 m. Z punktu widzenia przywołanego powyżej art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oznacza to, iż doszło do naruszenia (zakłócenia) przez jej nieuwzględnienie, tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, a także maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej, która nie mogła przekraczać wartości bezwzględnej 1,0 ha, zwłaszcza gdy w tym zakresie podkreślić, że w odniesieniu do pakietu 1. stwierdzona w trakcie pomiaru różnica wyniosła 0,16 ha, zaś w odniesieniu do pakietu 3. wyniosła 0,21 ha.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w komplementarnym związku z zarzutem naruszenia art. 30 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez jego niewłaściwe zastosowanie pozostają zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09).
W sytuacji więc, gdy pomiar powierzchni działek deklarowanych do płatności przeprowadzony został z naruszeniem standardu tego pomiaru określonego w art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że wadliwości te nie pozostawały bez wpływu na prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to w konsekwencji, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za usprawiedliwione.
Ponownie orzekając w sprawie ze skargi E.S. na decyzję wydaną w sprawie płatności rolnośrodowiskowej Sąd I instancji uwzględni, w zakresie w jakim jego stanowisko uznane zostało za nieprawidłowe, przedstawione powyżej argumenty, w tym zwłaszcza konieczność przeprowadzenia kontroli legalności tej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 185 p.p.s..a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu rozstrzygnie Sąd I instancji.
- - ---------------------- 2