Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 260/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Wskazaną wyżej decyzją Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK), na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), art. 9a ust. 1 i ust. 2, art. 35a pkt 4, art. 35c ust. 1, art. 35d ust. 1 pkt 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o jakości paliw), po rozpatrzeniu odwołania U. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej (dalej: MWIIH) z [...] października 2018 r., wymierzającą U. P. karę pieniężną w wysokości 5000 zł za niezamieszczenie na stacji paliw, w miejscu ogólnodostępnym, w sposób widoczny dla klientów, czytelnych informacji dotyczących zawartości biokomponentów w paliwach ciekłych wprowadzanych do obrotu na tej stacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że stan faktyczny ustalony w sprawie uzasadnia wymierzoną karę pieniężną. W świetle tych ustaleń skarżąca nie wywiązała się bowiem z obowiązku wynikającego z art. 9a ust. 1 i ust. 2 ustawy o jakości paliw i nie zamieściła w miejscu ogólnodostępnym, w sposób widoczny, na należącej do niej stacji paliwowej, informacji dotyczących zawartości biokomponentów w paliwach ciekłych wprowadzanych do obrotu na tej stacji paliwowej, w szczególności informacji o zawartości bioetanolu w benzynach silnikowych. Okoliczność ta została stwierdzona przez inspektorów MWIIH, podczas kontroli przeprowadzonej [...] września 2018 r., na stacji paliwowej i zaprotokołowana w protokole kontroli, podpisanym przez obecnego w trakcie kontroli pracownika stacji paliwowej oraz udokumentowana materiałem zdjęciowym wykonanym w trakcie kontroli.
Sąd I instancji ocenił, że organy obu instancji prawidłowo uznały za niewiarygodne wyjaśnienia skarżącej złożone w toku postępowania administracyjnego o tym, że informacja dotycząca zawartości biokomponentów w paliwach ciekłych wprowadzanych do obrotu na stacji paliw została przez kogoś umyślnie zerwana chwilę przed pojawieniem się kontrolerów, co miał potwierdzać pozostały na drzwiach ślad naderwanej plakietki. WSA stwierdził, że w protokole kontroli znajduje się wzmianka o tym, że inspektorzy poprosili D. M. – pracownika stacji - o wskazanie informacji o zawartości biokomponentów w paliwach ciekłych umieszczonej na stacji. D. M. nie wskazał miejsca, w którym znajdowała się ta informacja.
Sąd wskazał również, że w protokole kontroli brak jest wzmianki o zerwaniu przez kogoś na chwilę przed pojawieniem się inspektorów powyższej informacji oraz o pozostałym na drzwiach śladzie naderwanej plakietki. Tym bardziej, że inspektorzy sporządzali szereg zdjęć stacji paliwowej, pracownik zatem mógł domagać się sfotografowania również pozostałego na drzwiach śladu naderwanej plakietki. Organy obu instancji prawidłowo uznały zatem bezcelowość przesłuchiwania pracownika stacji w charakterze świadka, ponieważ, zdaniem WSA, jego wyjaśnienia nie mogły stanowić wiarygodnego dowodu na okoliczność zerwania wymaganej informacji przed przybyciem inspektorów, skoro pracownik ten nie podniósł tej okoliczności w trakcie kontroli, pomimo prośby inspektorów o wskazanie tej informacji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji stwierdził, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na niepełnym i niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, a przez to wadliwe uzasadnienie decyzji.
Dalej, według WSA, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że waga naruszenia art. 9a ust. 1 i ust. 2 ustawy o jakości paliw, była w niniejszej sprawie znikoma, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd przede wszystkim stwierdził, że sam fakt niezamieszczenia wymaganej informacji na stacji paliwowej, podlega administracyjnej karze pieniężnej. Skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą w zakresie wprowadzania do obrotu paliw ciekłych na stacji paliwowej, jest jako profesjonalistka, zobowiązana do znajomości przepisów prawa regulujących tą działalność, a więc i omawianych przepisów ustawy o jakości paliw. Poza tym, zdaniem WSA, organ słusznie wskazał, że obowiązek zamieszczenia czytelnych informacji o zawartości biokomponentów wynika z konieczności zapewnienia konsumentom możliwości weryfikacji, czy oferowane na danej stacji paliwo może być stosowane w użytkowanym przez konsumenta pojeździe.
Brak wymaganej informacji naraża konsumentów na zatankowanie niewłaściwego paliwa i nie ma tu znaczenia, czy faktycznie doszło do takiej sytuacji, czyli zatankowania niewłaściwego paliwa na skutek braku spornej informacji. Sama taka możliwość stanowi zdaniem WSA na tyle istotne zagrożenie, że ustawodawca usankcjonował nieumieszczenie omawianej informacji na stacji paliwowej karą pieniężną w wysokości 5000 zł. Kara ta ma nie tylko sankcyjny charakter ale również prewencyjny.
Sąd I instancji stwierdził, że z tych samych względów nie miały w niniejszej sprawie znaczenia przesłanki wymiaru kary wskazane w art. 189d k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. P. zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 189d k.p.a. i niewzięcie pod uwagę szeregu ważnych okoliczności mogących mieć wpływ na sam fakt wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, jak i jej wysokość,
- - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnej oceny, że waga naruszenia przez skarżącą normy prawnej nie nosiła cechy znikomości,
- - naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię art. 35c ust. 1 i art. 35a pkt 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2018 r., poz. 427) w zw. z art. 189d i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji gdy ustawa przewiduje możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, to nie jest możliwe wymierzenie kary w wysokości mniejszej niż maksymalna,
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw w wyniku nietrafnego przyjęcia, że norma ta zostaje naruszona nawet w sytuacji, gdy zerwanie stosownej informacji o biokomponentach nastąpiło na skutek działania osób trzecich i trwało niezwykle krótki okres czasu, a przez to przyjęcie odpowiedzialności absolutnej, bez możliwości wykazania braku zawinienia.
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, a także poprzez brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Mając powyższe na uwadze, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, według norm przepisanych. Poza tym - w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej - wniesiono o zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. i nieobciążanie skarżącej kosztami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.
W rozpatrywanym przypadku - z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy uchybia on przepisom, naruszenie których zarzucono Sądowi I instancji w podstawach kasacyjnych. Zaznaczenia wymaga przy tym, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. jest wskazanie, które przepisy (numer artykułu, podanie jednostki redakcyjnej) jakiego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponadto - skoro zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych - każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być osobno uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób jednoznaczny wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa.
Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych wyżej zasad, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tzn. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na naruszeniu prawa materialnego i to zarówno przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie (co wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej) przepisów wskazanych w punkcie 1. petitum środka zaskarżenia.
Przy tak postawionych zarzutach - co do zasady - w pierwszej kolejności rozważenia wymaga prawidłowość interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być bowiem oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Prawidłowe zastosowanie (subsumcja) ma zaś miejsce, gdy stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Dokonywanie ustaleń faktycznych winno zaś poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w objętym zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a., wywieść należy, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś prawidłowo interpretowana norma prawa materialnego.
I tak, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw "w wyniku nietrafnego przyjęcia, że norma ta zostaje naruszona nawet w sytuacji, gdy zerwanie stosownej informacji o biokomponentach nastąpiło na skutek działania osób trzecich i trwało niezwykle krótki okres czasu".
Wskazany w omawianym zarzucie kasacyjnym przepis art. 9a ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw stanowi, że przedsiębiorcy wykonujący działalność gospodarczą w zakresie wprowadzania do obrotu paliw ciekłych na stacjach paliwowych są obowiązani do zamieszczenia na stacjach paliwowych czytelnych informacji dotyczących zawartości biokomponentów w paliwach ciekłych wprowadzanych do obrotu na tych stacjach, w szczególności informacji o zawartości bioetanolu w benzynach silnikowych, stosownie zaś do ust. 2 art. 9a, informacje, o których mowa w ust. 1, należy umieścić na stacji paliwowej w miejscu ogólnodostępnym, w sposób widoczny.
W tym stanie rzeczy literalnemu brzmieniu przytoczonych przepisów odpowiada wskazanie przez Sąd I instancji, że przywołane regulacje nakładają na przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu paliwa ciekłe na stacjach paliwowych, jednoznaczny obowiązek zamieszczenia na tych stacjach informacji dotyczących zawartości biokomponentów w paliwach ciekłych wprowadzanych do obrotu na tych stacjach, a niezamieszczenie takiej informacji na stacji paliwowej jest działaniem niezgodnym z prawem, które z woli ustawodawcy podlega administracyjnej karze pieniężnej na podstawie art. 35a pkt 4 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.
Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika - wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną – że z treści powyższych przepisów Sąd I instancji nie wyprowadził wniosku, że normy z art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw zostają naruszone nawet w sytuacji, gdy zerwanie stosownej informacji o biokomponentach nastąpiło na skutek działania osób trzecich i trwało niezwykle krótki okres czasu.
Wobec wystarczająco jednoznacznej treści omawianych unormowań nie powinno ulegać kwestii, że nie zawierają one żadnych przesłanek, zaistnienie których miałoby wpływ na zniesienie, czy zredukowanie odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie wprowadzania do obrotu paliw ciekłych na stacjach paliwowych.
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw jest więc całkowicie chybiony.
Wobec oparcia skargi kasacyjnej również na zarzucie wadliwej wykładni art. 35a pkt 4 i art. 35c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, trzeba przypomnieć, że zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów (art. 35a pkt 4), karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który nie zamieszcza na stacji paliwowej lub stacji zakładowej informacji dotyczących zawartości biokomponentów w paliwach ciekłych wprowadzanych do obrotu na tej stacji w sposób określony w art. 9a.
Stosownie zaś do art. 35c ust. 1 ustawy, wysokość kary pieniężnej wymierzonej w przypadkach, o których mowa w art. 35a pkt 1-4, 6 i 8, wynosi 5000 zł.
Jak wskazał WSA, art. 35a pkt 4 ustawy o jakości paliw stanowi o sankcji za niezamieszczenie stosownej informacji o biokomponentach na stacji paliwowej. Na podstawie cytowanych wyżej przepisów niezamieszczenie takiej informacji Sąd I instancji ocenił jako działanie niezgodne z prawem, które - z wyraźnej woli ustawodawcy - podlega administracyjnej karze pieniężnej niezależnie od tego, czy z niezamieszczeniem na stacji paliw powyższej informacji wiążą się jakiekolwiek następstwa faktyczne. Sam zatem fakt niezamieszczenia wymaganej informacji na stacji paliwowej, podlega administracyjnej karze pieniężnej.
W skardze kasacyjnej brak argumentów podważających takie rozumienie wskazanych przepisów.
Tymczasem poprawnie skonstruowany i tym samym poddający się pełnej kontroli zarzut błędnej wykładni - czyli zarzut mylnego zrozumienia treści określonej normy prawnej - wymaga wywodu prawnego na temat każdego z naruszonych przepisów, ze stanowiskiem jak należy przepisy te wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku ich interpretacja jest błędna.
Autor skargi kasacyjnej jednakże nie wykazał, w czym przejawia się niewłaściwy sposób rozumienia przez Sąd I instancji normy prawnej zawartej w art. 35a pkt 4 i art. 35c ust. 1 powołanej ustawy, ani też nie zaproponował odmiennej ich interpretacji.
Wobec powyższego również zarzut błędnej wykładni w art. 35a pkt 4 i art. 35c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Analiza konstrukcji podstaw kasacyjnych - dotyczących naruszenia prawa materialnego - i ich uzasadnienia wskazuje, że zarzuty i argumentacja środka zaskarżenia ogniskują się na kwestionowaniu odmowy odstąpienia od wymierzenia kary określonej w art. 35c ust. 1 ustawy o jakości paliw (na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) lub wymierzenia kary w niższym wymiarze niż wskazany w tym przepisie (przy uwzględnieniu art. 189d k.p.a.).
W istocie sprowadzają się zatem do zarzutu wadliwego zastosowania/niezastosowania przepisów art. 189d i 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Ocena tak rozumianych zarzutów wymaga uwagi, że stosownie do art. 189a § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. przepisów Działu IV A (regulujących administracyjne kary pieniężne) nie stosuje się w przypadku uregulowania m.in. przesłanek wymiaru tych kar i odstąpienia od ich nałożenia lub udzielenia pouczenia.
Stwierdzić należy, że przepisy ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw nie regulują tych kwestii, zatem zawarte w k.p.a. unormowania co do przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 189d) czy odstąpienia od jej nałożenia (art. 189f) - co do zasady - znajdują zastosowanie odnośnie do wymierzania kar określonych powołaną wyżej ustawą systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw jak i odnośnie do możliwości odstąpienia od ich nakładania.
Należy jednak podzielić stanowisko, że przepis art. 189d k.p.a. - określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej - ma zastosowanie jedynie do kar względnie oznaczonych, czyli przewidzianych w granicach od... do... (patrz: A. Krawczyk [w:] Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Opublikowano: WKP 2019; komentarz do art. 189d).
Pogląd ten potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Druk sejmowy VIII.1183). Zgodnie z treścią tego uzasadnienia "projektowany przepis art. 189d k.p.a. będzie dotyczył jedynie kar administracyjnych, rozumianych jako sankcje, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego".
Trzeba mieć zatem na uwadze, że kara za brak stosownej informacji o biokomponenetach - przewidziana art. 35c ust. 1 ustawy o jakości paliw, jest karą określoną bezwzględnie, w wysokości 5000 zł.
W przypadku tak ustalonej kary administracyjnej, nie może więc być mowy o wymierzaniu jej w innej wysokości, niż ustawa jednoznacznie wskazuje - co wynika z samej istoty kary bezwzględnie oznaczonej. Stąd ewentualne wymierzenie kary w mniejszej wysokości niż oznaczona - jak postulował to autor skargi kasacyjnej - na podstawie art. 189d k.p.a. nie było możliwe.
Za nieuprawnione uznać należy też przedstawione w skardze kasacyjnej wywody strony skarżącej kasacyjnie - oparte na wnioskowaniu a maiori ad minus czy a fortiori - że skoro organowi wolno odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, to wolno mu też wymierzyć karę w mniejszej wysokości niż maksymalna, co otwiera organowi możliwość nakładania kar pieniężnych w oparciu o dyrektywy wymiaru kary unormowane w art. 189d k.p.a.
Po pierwsze - jak już wyjaśniano - art. 35c ust. 1 ustawy wskazuje bezwzględną wysokość kary, nie zaś jej maksymalna wysokość, a dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej mają zastosowanie jedynie do kar oznaczonych względnie (od... do...).
Ponadto, przepisy art. 189d i art. 189f to dwie odrębne regulacje, normujące różne kwestie (odpowiednio: wymiar kary i odstąpienie od jej nałożenia).
Podkreślić też trzeba, że skoro ustawodawca w art. 189f § 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw wskazał przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - to znaczy, że ziszczenie się tych przesłanek przesądza o odstąpieniu od nałożenia tej kary i poprzestaniu na pouczeniu. Z treści przepisu nie można zaś wywieść - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej - uprawnienia organu do "miarkowania" kary.
Tym samym Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić wadliwego niezastosowanie art. 189d powoływanej ustawy - przez "niewzięcie pod uwagę szeregu ważnych okoliczności" mogących mieć wpływ wysokość kary.
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut wadliwego niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - wynikającego z błędnej oceny, że waga naruszenia przez skarżącą normy prawnej nie nosiła cechy znikomości. Istotnie, jedną z przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - wymienioną w powołanym przepisie - jest na znikoma waga naruszenia prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie jednak stwierdził, że w świetle wynikającego z art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw obowiązku związanego z zawodowym wykonywaniem działalności w zakresie wprowadzania do obrotu paliw ciekłych na stacji paliwowej, nie można uznać, że działanie sprzeczne z tą regulacją prawną, jest naruszeniem, którego waga jest znikoma. Zgodzić należy się bowiem z tym, że obowiązek zamieszczenia czytelnych informacji o zawartości biokomponentów wynika z konieczności zapewnienia konsumentom możliwości weryfikacji, czy oferowane na danej stacji paliwo może być stosowane w użytkowanym przez konsumenta pojeździe.
W konsekwencji, brak wymaganej informacji naraża konsumentów na zatankowanie niewłaściwego paliwa i nie ma tu znaczenia, czy faktycznie doszło do takiej sytuacji, czyli zatankowania niewłaściwego paliwa na skutek braku informacji. Sama taka możliwość stanowi - jak trafnie ocenił WSA - na tyle istotne zagrożenie, że ustawodawca usankcjonował nieumieszczenie informacji na stacji paliwowej karą pieniężną w sposób "sztywny" i to w znacznej wysokości 5000 zł. Brak przy tym uzasadnionych podstaw by twierdzić, że tak określona ustawowo kara jest niesprawiedliwa, nieadekwatna do celu wprowadzenia obowiązku zamieszczania na stacji paliwowej informacji o biokomponentach czy do wagi (wobec ewentualnych skutków) uchybienia temu obowiązkowi.
Przed wprowadzeniem regulacji Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego wyważenie chronionych wartości opierano na zasadzie ogólnej uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Unormowania Działu IVa konkretyzują te wartości. Według art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Przesłanka ta, jak wynika z przytoczonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, została w sprawie uwzględniona. Za trafnością jej zidentyfikowania w sprawie przemawia uzasadnienie wprowadzenia do porządku prawnego art. 9a ustawy o jakości paliw. Zgodnie z nim właśnie, prawo do informacji dotyczących zawartości biokomponentów w benzynach silnikowych, służyć ma upewnieniu się przez konsumenta, czy konkretne paliwa mogą być stosowane w pojeździe, zgodnie z warunkami określonymi w instrukcji obsługi pojazdu lub ze wskazaniami producenta tego pojazdu, oraz celowości stosowania takiego paliwa ciekłego, pod kątem dokonania weryfikacji, czy nie wywiera ono niekorzystnego wpływu na pojazd [tak w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw (Druk sejmowy VII.2087)].
Nie ulega zatem wątpliwości, że pozbawienie informacji o paliwie zawierającym biokomponenty narażało nieokreśloną liczbę konsumentów na szkody w postaci uszkodzeń pojazdów. Jak trafnie przy tym wskazano w wyroku WSA, na trafność odmowy stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie miało wpływu stwierdzenie, czy szkoda taka wystąpiła, czy też nie. Nie stanowi ona bowiem przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Zauważyć też trzeba, że skarżąca kasacyjnie zarzut wadliwego, w jej ocenie, niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 ustawy - mimo że naruszenie prawa nosiło cechy "znikomości" - opiera na twierdzeniu, że stan niezgodności z prawem był kilkuminutowy i nastąpił wskutek działania osób trzecich.
Wskazać zatem należy, że choć zgodnie z literalnym brzmieniem art. 35a pkt 4 w związku z art. 9a ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który nie zamieszcza na stacji paliwowej lub zakładowej stosownej informacji, to jednak - w świetle omówionego wyżej celu tej regulacji - oczywiste jest, że podlegającym karze stanem niezgodnym z prawem jest w istocie brak informacji dotyczących zawartości określonych biokomponentów w paliwach ciekłych, wprowadzanych do obrotu na stacji.
Zgodzić można się z autorem skargi kasacyjnej - odwołującym się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - że podmiot, który może być pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej (przez nałożenie na niego kary pieniężnej) powinien mieć możliwość obrony, wykazania że stan niezgodności z prawem jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, że uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Można więc też zaakceptować stanowisko, że dla oceny zasadności zastosowania art. 35a pkt 4 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ma znaczenie okoliczność, że stan niezgodności z prawem, polegający na braku na stacji paliw informacji, o której mowa w art. 9a ust. 1 ustawy - mimo że przedsiębiorca wykonał obowiązek zamieszczenia takiej informacji - był krótkotrwały i spowodowany działaniem osób trzecich.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie - formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania - wskazała, że pominięto jej wniosek dowodowy, zmierzający do wykazania tego rodzaju okoliczności.
Zgodnie z art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1), a organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2).
Zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie postawiono.
Niemniej jednak - mając na uwadze niespornie zgłoszony wniosek dowodowy o przesłuchanie w charakterze świadka pracownika stacji - co do zasady także z treści wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.).
Poza sporem zasadniczym dowodem, w oparciu o który w niniejszej sprawie dokonano ustaleń faktycznych, był protokół kontroli, mający charakter dokumentu urzędowego - w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - w którym stwierdzono brak na kontrolowanej stacji paliw informacji przewidzianej art. 9a ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw.
Niewątpliwie w myśl art. 76 § 3 k.p.a. istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Za trafny uznać należy przy tym zarzut, że Sąd I instancji - oceniając zasadność odmowy przesłuchania pracownika stacji D. M. - wadliwie stwierdził, że jego zeznania nie byłyby wiarygodne. Nie powinno mianowicie ulegać kwestii, że - stosownie do regulacji zawartej w art. 80 k.p.a. - wartość, wiarygodność dowodu podlega ocenie po jego przeprowadzeniu.
W ocenie NSA - co istotne - o braku zamieszczenia informacji określonej art. 9a ust. 1 ustawy świadczy fakt, że zgodnie z treścią protokołu obecny podczas kontroli pracownik stacji, D. M. nie wskazał miejsca, w którym znajdowała się ta informacja, nie twierdził, że została umieszczona na drzwiach, lecz że zerwano ją "na chwilę przed pojawieniem się inspektorów", wymaganą informację umieścił na drzwiach w toku kontroli. Protokół podpisano bez zastrzeżeń. Skarżąca - pouczona o treści art. 20 ust. 2 ustawy o Inspekcji handlowej (kontrolowany może zgłosić uwagi bezpośrednio do protokołu kontroli lub w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu do podpisu wnieść je na piśmie) - w przewidzianym tym przepisem terminie nie twierdziła, że zamieściła stosowaną informacje o biokomponentach paliwa, lecz informacja ta została przez kogoś usunięta.
Stanowisko strony prezentowane w toku postępowania mogło więc zostać ocenione jako niewiarygodne. Tymczasem potrzeba przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę powinna wynikać z jej uzasadnionych twierdzeń i zarzutów dotyczących ustalenia istotnych okoliczności sprawy, a nie tylko z faktu samego negowania wyjaśnień złożonych przez jej pracownika w toku kontroli i twierdzeń, że w bardziej sprzyjających warunkach pracownik mógłby potwierdzić okoliczności podnoszone przez skarżącą.
W istocie wniosek o przesłuchanie pracownika, biorącego uprzednio udział w przeprowadzonej kontroli, zgłoszono na te same okoliczności, które były przedmiotem wyjaśnień składanych przez niego podczas przeprowadzonej kontroli. Wniosek - zmierzający do uzyskania zeznań pracownika o treści odmiennej od wyjaśnień złożonych przez niego w toku kontroli - mógł być zatem oceniony jako niezasadny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. którym skarżąca zmierza do podważenia zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleń faktycznych.
Wobec skutecznie niepodważonych ustaleń faktycznych sprawy, należy uznać, że w sprawie prawidłowo zastosowano wyżej wskazane przepisy prawa materialnego.
Wobec ustalenia, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się trafny, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).