Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 134/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 października 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 657/14, oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 7 lipca 2014 r., nr.... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

M. P.wnioskiem z 29 grudnia 2004 r. zadeklarowała do płatności na zalesianie gruntów rolnych działki rolne o łącznej powierzchni 10,69 ha.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z 8 marca 2006 r. Nr.... przyznał M. P. płatność na zalesianie gruntów rolnych w wysokości 84.838,00 zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 58.937,00 zł, premii pielęgnacyjnej w wysokości 10.935,00 zł, premii zalesieniowej w wysokości 14.966,00 zł.

Płatności przyznane na podstawie decyzji z 8 marca 2006 r. jak i składanych corocznie wniosków o płatność, zostały stronie wypłacone w dniach: 31 grudnia 2005 r. w wysokości 84.838,00 zł za rok 2005 – wsparcie na zalesianie, premia zalesieniowa, premia pielęgnacyjna, 28 lipca 2006 r. w wysokości 25.901,00 zł za rok 2006 – premia zalesieniowa, premia pielęgnacyjna, 13 listopada 2007 r. w wysokości 25.901,00 zł za rok 2007 – premia zalesieniowa, premia pielęgnacyjna, 17 września 2008 r. w wysokości 25.901,00 zł za rok 2008 – premia zalesieniowa, premia pielęgnacyjna, 19 sierpnia 2009 r. w wysokości 25.901,00 zł za rok 2009 – premia zalesieniowa, premia pielęgnacyjna. Od roku 2010 wypłacana była tylko premia zalesieniowa: 16 sierpnia 2010 r. w wysokości 14.966,00 zł za rok 2010, 9 sierpnia 2011 r. w wysokości 14.966,00 zł za rok 2011.

W dniach 25–26 kwietnia 2013 r. oraz 4 czerwca 2013 r. w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejsca, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości - beneficjentka nie udokumentowała zakupu repelentów za rok 2007, 2008 i 2009, które były przewidziane w planie zalesiania gruntów rolnych. Strona udokumentowała zakup repelentów tylko w roku 2005 i 2006.

Następnie Kierownik Biura ARiMR decyzją z 15 kwietnia 2014 r. ustalił M. P. kwotę do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości ogółem 17.986,50 zł, w tym za rok: 2005 - 3.597,30 zł, 2006 - 3.597,30 zł, 2007 - 3.597,30 zł, 2008 - 3.597,30 zł i 2009 - 3.597,30 zł.

Strona wniosła odwołanie od decyzji Kierownika Biura ARiMR.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z 7 lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podniósł, że strona składając wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie zalesianie gruntów rolnych, zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., które zobowiązywało do: zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, pielęgnacji założonej uprawy leśne, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach, prowadzenia założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.

Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie strony wykazała istnienie nieprawidłowości polegających na braku dowodów zakupu repelentów w latach 2007-2009. Beneficjentka udokumentowała zakup repelentów w latach 2005 - 2006, zaś według twierdzeń skarżącej w latach 2007, 2008, 2009 uprawa była zabezpieczona wełną owczą i preparatami zakupionymi w 2006 roku.

Zgodnie z § 13 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., premia pielęgnacyjna w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów podlega zwrotowi za cały okres jej pobierania, jeżeli producent rolny ich nie zastosował lub nie posiada dowodu ich zakupu, a ich zastosowanie zostało przewidziane w planie zalesienia. Z kolei § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. stanowi, że producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesianie gruntów rolnych, przechowuje przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia dowody zakupu repelentów.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących stosowania wełny owczej jako metody zastępczej stwierdził, że zastosowanie formy zastępczej (zamiennej do zastosowania metod chemicznych) zabezpieczenia sadzonek, nie zwalnia strony ze stosowania repelentów przewidzianych w planie zalesienia. Wskazał przy tym, że w planie zalesienia z 14 grudnia 2004 r. sporządzonym przez Nadleśnictwo W., a zatwierdzonym przez Nadleśniczego S.P. dla gospodarstwa M. i Z.P., w części dotyczącej ochrony uprawy przed szkodami powodowanymi przez zwierzynę, wskazano na konieczność zabezpieczenia sadzonek repelentami w terminie do 15 października oraz palikowanie modrzewia do dnia 30 czerwca. Podkreślił, że na przyjętą ocenę nie miało wpływu potwierdzenie przez Nadleśniczego 12 października 2010 r. w "rejestrze stosowania repelentów" stosowanie wełny owczej.

Następnie wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 5 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. plan zalesienia realizuje się do chwili wypłaty ostatniej premii pielęgnacyjnej. Przy czym zauważył, że przepis § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że premia pielęgnacyjna – stanowiąca zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, jest wypłacana w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów corocznie przez 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W oparciu o złożony przez skarżącą wniosek premia pielęgnacyjna wypłacona była w latach 2005, 2006, 2007, 2008 i 2009 (data przelewu ostatniej premii pielęgnacyjnej 19 sierpnia 2009 r.). Z czego wynikało, że plan zalesienia realizowany był przez stronę do 19 sierpnia 2009 r. Zatem okres do którego strona obowiązana była do przechowywania dokumentów zakupu repelentów, który upływał w dniu 19 sierpnia 2014 r.

Z uwagi na brak dowodów zakupu repelentów w czasie kontroli na miejscu w gospodarstwie strony za lata 2007–2009 organ zobowiązany był do ustalenia czy M. P. pobrała nienależnie środki finansowe z tytułu zalesiania gruntów rolnych.

Organ wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. nie przewidywało wsparcia za stosowanie wełny owczej jako metody zastępczej za repelenty do ochrony sadzonek przed zwierzyną. Dopiero rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. nr 114, poz. 786 ze zm.) została wprowadzona w załączniku nr 2 jako dodatkowa metoda (oprócz stosowania repelentów) ochrony upraw przed zwierzyną – zabezpieczenie owczą wełną.

Odnosząc się do wniosku dotyczącego przesłuchania świadków m.in. na okoliczność stosowania repelentów, organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ podkreślił, że konieczność zwrotu nienależnie pobranej płatności nie wynika z niestosowania repelentów, nieprawidłowości w ich zastosowaniu lub zakrzewieniu, lecz z braku dowodów zakupu repelentów co stwierdzone zostało podczas kontroli na miejscu.

W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR strona mogła uniknąć błędu gdyby zgodnie z podpisanym oświadczeniem we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych, poinformowała organ o zamiarze zmiany stosowania repelentów. Wówczas organ miałby możliwość poinformowania strony, że jest to niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca już na etapie składania wniosku o przyznanie płatności była poinformowana o zobowiązaniach, jakie musi podjąć celem uzyskania płatności.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pozwalające na odstąpienie od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Następnie Dyrektor Oddziału ARiMR zauważył, że zgodnie z art. 71 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L Nr 153 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) oraz art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L nr 141 z 30 kwietnia 2004 r. str. 18 ze zm., dalej: rozporządzenie 796/2004), w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zobowiązany jest do zwrotu danej kwoty powiększonej o odsetki.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności uznanej za nienależną. Odwołując się do pojęcia dobrej i złej wiary wypracowanego w orzecznictwie i doktrynie stwierdził, że beneficjent podjął się zobowiązania składając pierwszy wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, w związku z tym faktem miał też świadomość o podjętych zobowiązaniach, w tym o obowiązku stosowania przez okres 5 lat repelentów. Powyższe zdaniem organu odwoławczego wykluczało uznanie, że strona w przedmiotowej sprawie działała w dobrej wierze. Dlatego też uzyskane płatności, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegały zwrotowi.

Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Stwierdził także, że płatności na zalesianie gruntów rolnych za lata 2005–2009 przekazane na rachunek bankowy M. P.nie wynikały z pomyłki ARiMR. W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zobowiązany był zwrócić ustaloną kwotę powiększoną o odsetki, zgodnie z treścią art. 5 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M.P. na powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości działań organów podjętych w związku z kontrolą przeprowadzoną w roku 2013 u skarżącej i przyjęciem, że producent rolny Małgorzata Piekarska nie udokumentowała zakupu repelentów, których stosowanie było przewidziane w planie zalesiania gruntów rolnych, w okresie od 2007 do 2009 r.

Zdaniem WSA z powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów jednoznacznie wynika, że w sytuacji gdy organy administracyjne stwierdzą, że producent rolny nie zastosował repelentów lub też nie posiada dowodu ich zakupu zobowiązany jest do zwrotu premii pielęgnacyjnej w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów. Stosowanie repelentów przewidzianych w planie zalesienia jak i posiadanie dowodów zakupu i przechowywanie ich przez okres pięciu od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia jest warunkiem koniecznym, który musi być spełniony aby przyznana premia pielęgnacyjna w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów nie podlegała zwrotowi. Wystąpienie choćby jednej z wymienionych przesłanek stanowi podstawę do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

W sprawie nie było kwestionowane, że przeprowadzona w dniach 25–26 kwietnia i 4 czerwca 2013 kontrola u skarżącej wykazała, że w latach 2007, 2008 i 2009 uprawa zabezpieczona była wełną owczą i preparatami zakupionymi w 2006 r. Strona nie posiadał zaś dowodu zakupu repelentów za rok 2007,2008 i 2009, które były przewidziane w planie zalesienia z dnia 14 grudnia 2004 r. Plan ten stanowił załącznik do złożonego 29 grudnia 2004 r. wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W tej sytuacji że organy trafnie przyjęły, że nieposiadanie dowodów zakupu repelentów przewidzianych w planie zalesienia stanowiło podstawę do zastosowania § 13 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. i wydania decyzji określającej kwotę premii pielęgnacyjnej podlegającą zwrotowi.

Sąd podzielił stanowisko organów, że zastosowanie przez skarżącą wełny owczej jako formy zastępczej (zamiennej do zastosowania metod chemicznych) zabezpieczania sadzonek nie zwalniało skarżącej ze stosowania repelentów przewidzianych w planie zalesienia. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w punkcie D planu zalesienia "Ochrona uprawy przed szkodami powodowanymi przez zwierzynę" wyraźnie określono metodę zabezpieczania uprawy w postaci stosowania repelentów poprzez smarowanie pędów szczytowych wybranych gatunków drzew.

Zdaniem WSA skarżąca nie może skutecznie powoływać się na nieznajomość możliwych skutków wynikających z nieposiadania dowodów zakupu repelentów, gdyż składając wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów złożyła oświadczenie, że zna zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych i jest świadoma skutków prawnych niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji tego działania. Ponadto skarżąca zobowiązała się do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach objętych wnioskiem przez 20 lat i zgodnie ze złożonym planem zalesienia oraz do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, objętych wnioskiem, powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ słusznie przyjął i wykazał w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie nie zaistniały ani przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności, ani nie zaszły podstawy do przyjęcia, że skarżąca działała w warunkach dobrej wiary, co pozwoliłoby na zastosowanie czteroletniego, zamiast dziesięcioletniego, okresu przedawnienia. Nie miała miejsca również okoliczność zaistnienia pomyłki organu ani błędu, który nie mógłby zostać wykryty przez skarżącą (art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia 796/2004).

Sąd uznał, że nie można było przyjąć, iż strona skarżąca działała w dobrej wierze albowiem nie można przypisać staranności w jej działaniu. WSA powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, wyjaśnił, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli działał zgodnie z prawem. Dobra wiara oparta jest na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest natomiast ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony.

W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale należy przyjąć, że wiedziałby, gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego.

Zdaniem WSA, w sytuacji gdy skarżąca mimo złożenia oświadczenia na piśmie oraz pouczenia nie posiadała dowodów zakupu repelentów przewidzianych w planie zalesienia – nie działała w dobrej wierze, w konsekwencji nie znajdował zastosowania przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004.

Z faktu, że we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie skarżąca zobowiązała się do przechowywania dowodów zakupu repelentów do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia wynika, że znane jej były – w momencie występowania z wnioskiem – szczegółowe zasady przyznawania pomocy na zalesienie.

Ponadto zdaniem WSA w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, oraz w art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma bowiem zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł być wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności obowiązek zwrotu nienależnych płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W rozpoznawanej sprawie płatność przekazana na rachunek bankowy nie wynikała z pomyłki Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zwrot płatności wynika natomiast z niezrealizowania podjętego przez stronę zobowiązania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w toku postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zgodnie z zasadą zaufania oraz informowania stron (art. 6, 7 k.p.a.) oraz zebrały wyczerpujący materiał dowodowy, dokonując jego oceny w sposób nie naruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 77 k.p.a.). Zapewniły również stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania. Nie naruszono również zasad ogólnych postępowania wynikających z art. 8, 9 i 11 k.p.a. Okoliczności podnoszone przez skarżącą nie mogły prowadzić do odstąpienia od ustalenia przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z tytułu płatności na zalesienie.

K. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. naruszenie prawa materialnego:
2. 1. § 13 ust. 1 w związku z §13 ust. 2b w związku z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:
3. – strona nie dysponuje dowodami zakupów repelentów podczas, gdy dokumenty zakupu zostały przedłożone w toku postępowania administracyjnego;

a także poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, iż:

1. – jedynym dowodem zastosowania repelentów przez producenta rolnego jest dowód zakupu repelentów, podczas gdy producent rolny może wykazać nabycie oraz zastosowanie repelentów także w inny dostateczny sposób,
2. – producent rolny jest zobligowany do corocznego zakupu repelentów podczas gdy beneficjent może wejść w posiadanie repelentów także jednorazowo w ilości wystarczającej na kolejne lata, i tym samym nieuwzględnieniu ratio legis przepisów,
3. 2. § 13 ust. 2c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu dyspozycji wynikającej z tego przepisu i nie dokonaniu analizy w stosunku do jakich gruntów producent rolny rzekomo nie zastosował repelentów oraz braku określenia ilości repelentów, która zdaniem organu jest wystarczająca dla wskazanych działek producenta rolnego,
4. 3. art. 73 ust. 5 akapit pierwszy i akapit drugi rozporządzenia 796/2004, w związku z art. 7 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że beneficjent działał w złej wierze, a tym samym nieprawidłowe zastosowanie dziesięcioletniego terminu zwrotu pobranych przez beneficjenta płatności i niezastosowanie czteroletniego terminu przedawnienia,
5. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nieprawidłowej kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji, a mianowicie ustalenia za prawidłowe niezgromadzenie, a za tym nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący, przez organ administracji pełnego materiału dowodowego, a w szczególności niedopuszczenie (nieprzeprowadzenie) dowodów wnioskowanych przez skarżącą, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, tj. z dokumentu dziennika stosowania repelentów prowadzonych przez skarżącą na okoliczność stosowania repelentów oraz prawidłowości stosowania repelentów, wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu leśnictwa na okoliczność zastosowania przez skarżącą repelentów, ilości repelentów niezbędnych do dokonania prawidłowej pielęgnacji przez wymagany okres oraz prawidłowego stosowania repelentów przez skarżącą, z przesłuchania świadka W. M.na okoliczność faktu stosowania repelentów, prawidłowości stosowania repelentów oraz dobrej wiary skarżącej, z dokumentów umów sprzedaży wełny owczej, w tym z dnia 12 września 2006 r., 10 września 2010 r. oraz 13 września 2009 r., prowadzące do nieprawidłowego rozstrzygnięcia w postaci nie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości,
2. 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 8 k.p.a., polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowej kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji, poprzez pominięcie okoliczności, iż skarżąca nabywając i stosując repelenty kierowała się planem zalesienia oraz wskazówkami Nadleśnictwa W. będącego autorem planu zalesienia, i które to wskazówki pomimo szeregu kontroli nie były kwestionowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a tym samym iż skarżąca działała w pełnym zaufaniu do organów państwa,
3. 3. art. 145 § 1 lit a) i c) p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 131 § 1 p.p.s.a., polegającego na nieprawidłowym oddaleniu skargi w wyniku nieuwzględnienia skargi w sytuacji gdy istnieją wyraźne podstawy do uwzględnienia skargi, które przez nieprawidłową działalność kontrolną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie zostały uwzględnione i wzięte przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę.

Dyrektor Oddziału ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji zarzuciła, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli za zgodną z prawem została uznana decyzja wydana bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, co było wynikiem pominięcia przez organy wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą na okoliczność stosowania repelentów, ilości repelentów niezbędnych do dokonania prawidłowej pielęgnacji przez wymagany okres oraz prawidłowego stosowania repelentów przez skarżącą. Z zarzutami naruszenia przepisów postępowania korespondują podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., co uzasadnia ich łączną ocenę.

Na wstępie należy przypomnieć, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja dotyczyła ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Z przyjętych przez WSA ustaleń wynika, że skarżącej przyznano płatność na zalesianie gruntów rolnych do zadeklarowanej przez nią powierzchni 10.69 ha. Zgodnie z planem zalesiania skarżąca była zobowiązana między innymi do zabezpieczenia uprawy poprzez stosowanie repelentów do smarowania pędów szczytowych wybranych gatunków drzew. W toku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej ustalono, że nie posiada ona dowodów zakupu repelentów w latach 2007-2009. Stwierdzona nieprawidłowość została uznana za uzasadniającą zastosowanie § 13 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. Zgodnie z powołanym przepisem premia pielęgnacyjna w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów podlega zwrotowi za cały okres jej pobierania, jeżeli producent rolny ich nie zastosował lub nie posiada dowodu ich zakupu, a ich zastosowanie zostało przewidziane w planie zalesienia.

Przepis § 13 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji, wyznaczał zatem zakres ustaleń faktycznych jakie w sprawie należało poczynić. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek zwrotu premii pielęgnacyjnej, o którym stanowi powołany przepis, powstaje w przypadku spełnienia choćby jednej z wymienionych w nim przesłanek. W rozpoznawanej sprawie wyłączną przyczyną ustalenia kwoty premii pielęgnacyjnej podlegającej zwrotowi było stwierdzenie, że skarżąca nie posiada dowodów zakupu repelentów w latach 2007-2009. W związku z tym okoliczności związane ze stosowaniem repelentów przez skarżącą nie miały w sprawie żadnego znaczenia.

Z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za prawidłowe stanowisko organów, które nie uwzględniły zgłoszonych przez skarżącą wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentu (dziennika stosowania repelentów), opinii biegłego z zakresu leśnictwa oraz zeznań świadka W. M.na okoliczność stosowania repelentów przez skarżącą, prawidłowości ich stosowania oraz ilości repelentów niezbędnych do dokonania prawidłowej pielęgnacji przez wymagany okres. Dążenie do wyjaśnienia tej ostatniej kwestii związane było ze stanowiskiem jakie zajmowała skarżąca w toku postępowania, że w latach 2007-2009 stosowała inną formę zabezpieczania uprawy tj. wełnę owczą oraz stosowała repelenty zakupione w 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że poza oświadczeniem skarżącej, że w 2006 r. zakupiła repelenty w odpowiedniej ilości w stosunku do posadzonych sadzonek oraz okresu przez jakie należało je stosować, nie zostały przedstawione dowody zakupu potwierdzające tę okoliczność.

Należy zaznaczyć, że w aktach administracyjnych znajdują się kserokopie faktur na zakup repelentów w latach 2005-2006, które są jedynymi dowodami zakupu przedstawionymi przez skarżącą. Już wstępne porównanie tych faktur prowadzi do wniosku, że różnica w ilości środków nabytych w roku 2005 i w roku 2006 nie jest na tyle istotna, by repelenty kupione w 2006 r. mogły być stosowane także w latach 2007-2009, jak to utrzymuje skarżąca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącej, postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i pozwoliło na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. Wynik kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniach 25-26 kwietnia 2013 r. oraz 4 czerwca 2013 r. pozwolił na jednoznaczne ustalenie, że skarżąca nie posiadała dowodu zakupu repelentów w latach 2007-2009. Przeprowadzenie dowodów zaoferowanych przez skarżącą nie mogło zmienić tego ustalenia, gdyż miały one przede wszystkim przyczynić się do wyjaśnienia kwestii związanych ze stosowaniem przez skarżącą repelentów przez cały okres wskazany w planie zalesienia, co z punktu widzenia podstawy faktycznej przyjętej przez organy było obojętne.

Należy także dodać, że skarżąca nie kwestionowała ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, że nie posiadała ona dowodów zakupu repelentów w latach 2007-2009. Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku skarżącej, nabycie repelentów może być potwierdzone wyłącznie dowodem zakupu rozumianym jako dokument potwierdzający zawarcie umowy sprzedaży, a jego forma (faktura VAT, paragon, rachunek itp.) będzie uzależniona od tego jakie podmioty są stronami transakcji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesłuszny jest pogląd skarżącej, że nabycie repelentów może być dowodzone w każdy sposób, który nie jest sprzeczny z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.).

Należy zauważyć, że w myśl § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesienia ma obowiązek przechowywania przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia dowodu zakupu: sadzonek przeznaczonych do zalesienia i repelentów. Nałożenie na producenta rolnego obowiązku przechowywania dowodów zakupu niewątpliwie przemawia za przyjęciem, że chodzi tu o dowody w postaci dokumentów a nie inne dowody, których przechowywanie nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżącej została przyznana płatność na zalesianie albowiem spełniała ona warunki udzielenia tej płatności, w tym zobowiązała się między innymi do pielęgnacji, zgodnie z planem zalesienia, założonej uprawy leśnej przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia (§ 3 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.). W planie zalesienia z 14 grudnia 2004 r. przewidziano stosowanie repelentów do smarowania szczytowych pędów drzew. Skarżąca miała zatem obowiązek nabycia repelentów oraz przechowywania przez okres 5 lat dowodów ich zakupu. Stosowanie innych jeszcze metod ochrony założonej uprawy leśnej było oczywiście możliwe, lecz uzyskanie premii pielęgnacyjnej wymagało spełnienia wymienionych wcześniej warunków. Inaczej rzecz ujmując tylko stosowanie zabiegów pielęgnacyjnych przewidzianych w planie zalesienia wiązało się z prawem uzyskania premii pielęgnacyjnej.

Dodać trzeba, że wysokość stawki premii pielęgnacyjnej jest uzależniona od tego czy prace pielęgnacyjne obejmują stosowanie repelentów. W związku z tym jest oczywiste, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. przewidziano rozwiązania umożliwiające monitorowanie procesu przyznawania premii pielęgnacyjnej w przypadku stosowania repelentów i odzyskiwanie premii pielęgnacyjnych wypłaconych nienależnie.

W świetle dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania opisane w pkt II.1i II.2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybione. Wobec tego, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie został podważony niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego - § 13 ust. 1 w związku z § 13 ust. 2b w związku z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Z niewadliwych ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżąca nie posiadała dowodów zakupu repelentów w latach 2007-2009, co uzasadniało wydanie decyzji określającej wysokość premii pielęgnacyjnej podlegającej zwrotowi (§ 13 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.).

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 13 ust. 1 w związku z § 13 ust. 2b w związku z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. polegającej na przyjęciu, że jedynym dowodem zastosowania repelentów przez producenta rolnego jest dowód zakupu repelentów, podczas gdy producent rolny może wykazać nabycie oraz zastosowanie repelentów także w inny dostateczny sposób. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie wykładał powołanych przepisów w kontekście dopuszczalnego sposobu dowodzenia zastosowania repelentów, lecz z punktu widzenia dowodu dokumentującego nabycie repelentów. Wykładnia przyjęta przez WSA w tym zakresie, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał wykładni omawianych przepisów w sposób przypisywany mu w skardze kasacyjnej tj., że producent rolny jest zobligowany do corocznego zakupu repelentów. Zarzut opisany w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej jest więc w tym zakresie całkowicie bezpodstawny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony także zarzut niewłaściwego zastosowania § 13 ust. 2c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. Powołany przepis reguluje kwestię zwrotu premii pielęgnacyjnej w innych przypadkach, niż zaistniały w rozpoznawanej sprawie i w związku z tym nie mógł on mieć zastosowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że beneficjent działał w złej wierze, a tym samym nieprawidłowe zastosowanie dziesięcioletniego terminu zwrotu pobranych przez beneficjenta płatności i niezastosowanie czteroletniego terminu przedawnienia.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (według którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem). W myśl zaś objętego podstawami kasacyjnymi art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z treści omawianego przepisu wynika zatem, że zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności.

Wyjątkiem jest zaś sytuacja, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie zostało skutecznie podważone ustalenie (ocena), że skarżąca nie działała w dobrej wierze. Podzielając przedstawione przez Sąd pierwszej instancji pojęcie dobrej wiary należy stwierdzić, że obowiązki skarżącej jako beneficjenta zostały wyraźnie określone nie tylko w przepisach prawa powszechnie obowiązującego ale również w treści formularza wniosku o wsparcie na zalesianie gruntów rolnych. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca złożyła oświadczenie oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesienie gruntów rolnych i jest świadoma skutków prawnych niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji tego działania.

Ponadto skarżąca zobowiązała się do prowadzenia uprawy leśnej przez 20 lat, zgodnie ze złożonym planem zalesienia, oraz do niezwłocznego informowania Agencji na piśmie o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań. Jak już wspomniano w planie zalesienia przewidziano stosowanie repelentów do smarowania pędów szczytowych drzew. Wynikał stąd obowiązek nabycia repelentów oraz przechowywania dowodów zakupu repelentów przez okres 5 lat od zakończenia realizacji planu zalesienia. Skarżąca tego obowiązku nie wypełniła gdyż nie posiadała dowodu zakupu repelentów za lata 2007-2009. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że istnieją jakiekolwiek okoliczności pozwalające na przyjęcie, że naruszając obowiązek przechowywania dowodów zakupu repelentów skarżąca działała w dobrej wierze. Sama skarżącą swojej dobrej wiary upatruje w tym, że stosując zamienne formy ochrony uprawy (okrywanie wełną owczą), postępowała zgodnie z zaleceniami Nadleśnictwa W..

Zauważyć jednak należy, że wobec orzeczenia o zwrocie premii pielęgnacyjnej z powodu braku dowodu zakupu repelentów, okoliczności mogące ewentualnie świadczyć o dobrej wierze skarżącej w związku ze stosowaniem zastępczej metody ochrony uprawy nie mają w tej sprawie znaczenia.

Uwzględniając powyższe za trafny należy uznać wniosek wyprowadzony przez Sąd pierwszej instancji, że nie było podstaw do przyjęcia czteroletniego terminu przedawnienia.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).