Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 531/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B., uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
D. B., syn M. B., kierujący pojazdem ciężarowym z przyczepą, został [...] kwietnia 2014 r. zatrzymany do kontroli na autostradzie przez funkcjonariuszy Izby Celnej w Katowicach. Kontrolujący stwierdzili naruszenie pkt 6.1.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, zwanej dalej: ustawą o transporcie drogowym), tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące oraz pkt 1.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywanie przewozu na potrzeby własne, bez wymaganego zaświadczenia. D. B. nie zgłosił uwag ani zastrzeżeń do czynności kontrolnych, oświadczył, że nie jest zatrudniony w firmie M. B., tj. [...] B. M., ponadto że nie posiada przy sobie wypisu z zaświadczenia na krajowy niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy, ponieważ przed wyjazdem na trasę nie otrzymał go. Kierowca odmówił podpisania protokołu kontroli bez podania przyczyn.
Naczelnik Urzędu Celnego w Rybniku decyzją z [...] listopada 2014 r. nałożył na M. B. karę pieniężną za naruszenie lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w wysokości 8.000 zł oraz za naruszenie lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym 3.000 zł. Na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym kara ta została ograniczona do 10.000 zł. Organ pierwszej instancji uznał, że wykonywany był przewóz niezarobkowy na potrzeby własne (art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym), bez stosownego zaświadczenia oraz bez urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego.
M. B. nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji podniósł, że przewóz miał charakter niehandlowy.
Dyrektor Izby Celnej w Katowicach (zwany dalej: Dyrektorem Izby Celnej) decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego, że wykonywany przewóz był przewozem na potrzeby własne, spełniał bowiem przesłanki wymienione w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Z ewidencji działalności gospodarczej wynika, że działalność prowadzona przez M. B. polega na sprzedaży detalicznej paliw do pojazdów silnikowych na stacjach benzynowych i nie obejmuje wykonywania incydentalnego przewozu rzeczy, a tym samym do wykonania przewozu drogowego powinien on legitymować się zaświadczeniem o zgłoszeniu przewozu na potrzeby własne. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów podważających ustalenia organów odnośnie do charakteru wykonywanego przewozu, w szczególności nie wykazał, by przewóz miał charakter niehandlowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego..
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów, że to na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia, iż sporny przewóz miał charakter prywatny, a nie był przewozem o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, czyli niezarobkowym przewozem drogowym, na który zgodnie z art. 33 należało uzyskać zaświadczenie potwierdzające zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu udowodnienie, że przewóz miał charakter niezarobkowego przewozu drogowego, co skutkowałoby w braku odpowiedniego zaświadczenia nałożeniem kary pieniężnej, obciążało organ.
Sąd zauważył, że za niezarobkowy przewóz drogowy można uznać wyłącznie taki przewóz, który spełnia kumulatywnie wszystkie warunki określone w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a więc pojazd używany do przewozu jest prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracowników (przy czym w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych pod pojęciem tym rozumie się także osobę będącą członkiem najbliższej rodziny przedsiębiorcy), przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania tym pojazdem, a ponadto przewożony ładunek to rzeczy będące własnością przedsiębiorcy lub przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione, tudzież celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby.
W ocenie WSA organ nie dokonał wystarczających ustaleń do przyjęcia, że kontrolowany przewóz spełniał wszystkie warunki przewozu na potrzeby własne. W związku z tym zachodzi potrzeba przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego i dowodowego. W tym zakresie Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z akt Sądu Rejonowego w Gliwicach o sygn. [...] dotyczących obwinionego D. B. oraz ustalenia, czy na posesji skarżącego znajduje się staw rybny i basen, a także ustalenie poprzednich transportów butli dokonywanych przez skarżącego do "(...) tego samego punktu w B. (chodzi o ustalenie dat i ilości)".
Dyrektor Izby Celnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i tym samym przyjęcie, że istnieje możliwość zakwalifikowania jako przewozu prywatnego, przewozu towaru w postaci 140 sztuk butli gazowych (towaru posiadającego cechy charakterystyczne dla prowadzonej działalności gospodarczej), co w istocie prowadzi do przyjęcia wniosku, iż przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy zespołem pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 3,5 t może realizować ten przewóz w sposób dowolny, w zależności od tego czy podczas kontroli oświadczy, że porusza się w celu związanym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, czy też prywatnie.
- 2) przepisów postępowania
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1311 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi z uwagi na wadliwe przyjęcie, że organ wydając decyzję naruszył przepisy postępowania, nie udowadniając, iż przewóz drogowy dokonany w dniu [...] kwietnia 2014 r. nie był przewozem prywatnym, a przewozem, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, to jest niezarobkowym przewozem własnym;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi i tym samym błędne uznanie przez Sąd na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że możliwe było przyjęcie, iż przewóz drogowy 140 sztuk butli gazowych wykonywany w dniu [...] kwietnia 2015 r. mógł być uznany za przewóz prywatny, podczas gdy przedsiębiorca prowadzi działalności gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych, a także m.in. sprzedaży detalicznej gazów w butlach oraz posiada w swojej ofercie sprzedaż gazów technicznych;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do istotnych ustaleń organu w postępowaniu odwoławczym, co stanowiło wadliwość uzasadnienia w stopniu mającym istotny wpływ na błędne uwzględnienie skargi.
M. B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wskazał jako naruszone art. 107 § 1 i § 3, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji Dyrektor Izby Celnej w Katowicach nie przeprowadził w sprawie w sposób właściwy postępowania dowodowego i zachodzi potrzeba jego uzupełnienia. Zdaniem WSA, skoro skarżący kwestionuje wykonywanie przewozu na potrzeby własne to jest oczywiste, że uznanie przez Sąd Rejonowy w Gliwicach, iż D. B. nie miał obowiązku okazywania wypisu z zaświadczenia będzie miało wpływ na obowiązek skarżącego – posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Organy powinny jednoznacznie ustalić, czy [...] kwietnia 2014 r. skarżący wykonywał niezarobkowy przewóz drogowy, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.
W tym celu powinny przeprowadzić dowód z akt sprawy karnej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gliwicach a dotyczącej D. B., w tym, w związku z kwestionowaniem przez skarżącego protokołu z kontroli z [...] kwietnia 2014 r., dopuścić dowód ze znajdującego się w tych aktach protokołu kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2014 r. Według WSA celowe jest także ustalenie czy skarżący rzeczywiście ma na swojej posesji staw rybny i basen, co uprawdopodabniałoby twierdzenie, że butle były przewożone prywatnie. Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie także okoliczności dotyczących poprzednich transportów butli do punktu usługowego w B..
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji formułując powyższe stanowisko niesłusznie ograniczył się do stwierdzenia braków w postępowaniu wyjaśniającym pomijając, z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., wszystkie dowody zebrane przez organ. Sąd nie uwzględnił ustalonego przez organ przedmiotu działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, która obejmuje nie tylko sprzedaż gazu propan – butan, ale także inne gazy techniczne, w tym dwutlenek węgla, tlen i mieszaniny gazów, co powinno zostać przez WSA ocenione w kontekście rodzaju towaru przewożonego [...] kwietnia 2014 r. i jego możliwego związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Sąd nie odniósł się także do ustaleń organów odnośnie do usytuowania na posesji skarżącego stawu rybnego i basenu co także miało znaczenie dla oceny wywiązania się przez organ z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Nie można także pominąć, że zakres koniecznego, zdaniem WSA, uzupełniającego postępowania dowodowego, budzi istotne zastrzeżenia. Należy zauważyć, że z uwagi na różne reżimy odpowiedzialności D. B. i skarżącego M. B., ustalenia poczynione w sprawie obwinionego D. B. – kierowcy - nie mogą mieć znaczenia, dla odpowiedzialności administracyjnej M. B. – podmiotu wykonującego przewóz - za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Wobec tego nie jest celowe przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Gliwicach w sprawie obwinionego D. B. (sygn. akt [...]). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji zalecając przeprowadzenie dowodu ze znajdującego się we wspomnianych aktach protokołu kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2014 r., nie uwzględnił, iż w toku całego postępowania administracyjnego skarżący, poza ogólnikowym stwierdzeniem o istnieniu rozbieżności między protokołem znajdującym się w aktach administracyjnych i odpisem protokołu, który został mu doręczony, nie wyjaśnił na czym te różnice polegały i nie przedstawił konkretnych zarzutów odnośnie do treści protokołu.
Wobec tego nie sposób przyjąć, że przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli, zgodnie ze wskazaniem WSA, było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Inaczej rzecz ujmując, zaniechanie przeprowadzenia przez organ tego dowodu przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie stanowić podstawę uwzględnienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Dyrektor Izby Celnej nie miał też obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy na posesji skarżącego, która nie została zresztą bliżej określona, znajduje się staw rybny i basen, gdyż wyjaśnienie tej okoliczności należy do skarżącego. Z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia lub gdy twierdzenia strony są ogólnikowe bądź lakoniczne.
Nie można w takim wypadku założyć, że wobec bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach administracji. W takich sytuacjach obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Podkreślić trzeba, że organ pierwszej instancji zwracał się do M. B. z prośbą o udzielenie odpowiedzi na konkretne pytania oraz o przedstawienie dowodów także dotyczących stawu rybnego i basenu, lecz skarżący uchylił się od wykonania wezwania organu.
Dla odpowiedzialności skarżącego nie mają także znaczenia okoliczności związane z wykonywaniem poprzedniego transportu butli, a więc ich wyjaśnienie jest niecelowe.
Podsumowując stwierdzić należy, że WSA niesłusznie uznał za konieczne przeprowadzenie dalszego postępowania dowodowego, w sytuacji gdy w aktach sprawy został zebrany materiał pozwalający na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej trafnie wywiódł, że zostało przeprowadzone wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, które pozwoliło na ustalenie, iż skarżący wykonywał przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
W tej sytuacji stawianie organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy należało uznać za co najmniej przedwczesne. Podkreślenia wymaga także, że Sąd pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie wykazał, że gdyby nie zarzucane organowi uchybienie, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać przytoczenie przez Sąd kilku przepisów regulujących postępowanie administracyjne i następnie stwierdzenie, że w sprawie nie zebrano materiału dowodowego, a uchybienia organu są istotne i miały wpływ na wynik sprawy, bez wszechstronnego rozważenia z jakich przyczyn w sprawie nie został zebrany materiał dowodowy. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji nie wykazał związku między uchybieniami zarzucanymi organowi a wynikiem sprawy, co sprawia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Sąd pierwszej instancji powtórnie kontrolując zaskarżoną decyzję powinien rozważyć, czy istotnie Dyrektor Izby Celnej nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz czy w stanie sprawy istniejącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniały przesłanki uzasadniające twierdzenia skarżącego, że wykonywał on przewóz nie mający charakteru handlowego (prywatny).
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804). Koszty te obejmują uiszczony przez organ wpis od skargi kasacyjnej (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną oraz brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (2400 zł).