Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: Sąd I instancji lub WSA w W) uwzględnił skargę K W na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (dalej: KRN) z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylając zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w G. z dnia [...] czerwca 2013 r.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że dnia 19 lipca 2012 r. K W zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w G o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Ostateczną uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w G odmówiła wnioskodawczyni wydania takiego zaświadczenia.
W dniu 13 maja 2013 r. K W ponownie wniosła do Rady Izby Notarialnej w G o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Uchwałą z dnia 14 czerwca 2013 r. Rada Izby Notarialnej w G na podstawie art. 105 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., umorzyła postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej treści orzekł ostatecznie uchwałą podjętą w dniu 27 lipca 2012 r., a stan faktyczny w tej sprawie nie uległ zmianie.
Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy powyższą uchwałę, wskazując, że z zasady ne bis in idem wynika zakaz dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie oraz ponownego wszczęcia postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym, albowiem postępowanie takie jest od samego początku bezprzedmiotowe. K W ponownie wniosła do Rady Izby Notarialnej w G o wydanie zaświadczenia, mimo że organ ten orzekł już raz w tej sprawie uchwałą z dnia 27 lipca 2012 r., a stan faktyczny mający znaleźć potwierdzenie w ewentualnym zaświadczeniu nie uległ najmniejszej zmianie. W związku z powyższym zasadnym było umorzenie postępowania przez organ I instancji.
WSA w W uwzględnił skargę na powyższą uchwałę i wyjaśnił, że zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego i jako akt wiedzy, a nie woli organu, nie ma charakteru prawotwórczego. Innymi słowy, zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie stanowi działanie faktyczne administracji i zalicza się do tzw. działań materialno-technicznych administracji. Zaświadczenie nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, w sytuacji gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata, albowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającemu aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego. Wartość zaświadczenia oceniać należy więc w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa.
Sąd wskazał, że skarżąca domagając się wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej powołuje się na nowe, istotne okoliczności i dowody, a także na zmianę stanu prawnego w zakresie możliwości przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie - § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1449), dalej: rozporządzenie zmieniające.
Krajowa Rada Notarialna zaskarżając wyrok w całości, domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z faktu, że sprawa z wniosku tej samej osoby została już przez organ rozpoznana w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych;
- 2) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska KRN oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w G oraz brak w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organu co do dalszego postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że okoliczności faktyczne badane podczas postępowania z wniosku K W z 19 lipca 2012 r. są tożsame z tymi, które były badane w postępowaniu z wniosku z 13 maja 2013 r.
Nie istnieje także podstawa do przyjęcia jakoby doszło do zmiany okoliczności prawnych. Uchylenie w dniu 19 grudnia 2012 r. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), dalej: rozporządzenie, dotyczącego fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych nie wpływa na fakt, że w czasie, gdy K W przystępowała do zorganizowanych kolokwiów przepis ten obowiązywał. Okoliczności prawne podlegające analizie dotyczyły możliwości przeprowadzenie kolokwiów w okresie, gdy K W wpisana była na listę aplikantów notarialnych, bowiem tylko oni mieli prawo przystępowania do kolokwiów. W tym czasie przepis funkcjonował i kolokwia, których zaliczenie determinowało odbycie aplikacji notarialnej, przeprowadzone zostały w sposób legalny. Jego późniejsze uchylenie jest irrelewantne dla niniejszej sprawy, ponieważ K W nie była już aplikantem notarialnym i nawet, gdyby przepis ten nie został uchylony nie byłoby możliwe podejście przez nią do kolokwium.
W ocenie kasatora, WSA w W nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej i faktycznej swojego wyroku. Sąd ograniczył się do ogólnikowych i lakonicznych stwierdzeń, że doszło do zmiany okoliczności faktycznych i prawnych bez odniesienia się do każdego z tych zagadnień z osobna, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał jedynie, że skarżąca powołała nowe, istotne okoliczności i dowody, jednakże nie wskazał, jakie okoliczności faktyczne, wymagające wyjaśnienia, uległy zmianie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna KRN ma usprawiedliwione podstawy, przy czym nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji, twierdząc, że narusza on art. 141 § 4 p.p.s.a., bo jego uzasadnienie nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania przez organy, a w przypadku uwzględnienia skargi jest to element obligatoryjny uzasadnienia. W ten sposób wyrok WSA w W narusza art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tak postawiony zarzut kasacyjny jest formalnie wadliwy i merytorycznie nietrafny. NSA podkreśla, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być łączony z art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż przepisy te nie pozostają ze sobą w treściowym związku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa obligatoryjnie elementy uzasadnienia wyroku, a więc skierowany jest do Sądu I instancji. Naruszenie treści tego przepisu będzie polegało na tym, że uzasadnienie wyroku nie będzie odpowiadało wzorcowi zawartemu w dyspozycji tej normy prawnej.
Zatem art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie skarżonego wyroku nie spełnia warunków w nim określonych. W żaden sposób nie daje się tego przepisu zestawić z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bo ta norma wiąże się z merytoryczną wadliwością samego rozstrzygnięcia, a więc wyroku poddanego kontroli kasacyjnej. Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika skierowany do Sądu I instancji nakaz określonego działania, w sytuacji gdy ten Sąd w prowadzonym przez siebie postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia skargi dojdzie do przekonania, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego.
Zatem naruszenie treści tego przepisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że Sąd I instancji nie uwzględnił jej skargi, a postępowanie administracyjne było prowadzone z naruszeniem przepisów procesowych albo organy wadliwie stosowały przepisy materialne. Oznacza to, że warunkiem skuteczności skargi kasacyjnej opartej na takiej podstawie kasacyjnej jest wykazanie merytorycznej nietrafności wyroku ze względu na wady kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego. Z kolei naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma żadnego związku z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Jest to naruszenie o charakterze formalnym, czyli niewypełnieniem przez Sąd I instancji wymogów proceduralnych określonych w przepisach prawa.
Zatem ten typ naruszenia przepisów postępowania, o jakich stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może mieć miejsce zarówno przy trafnym i nietrafnym rozstrzygnięciu Sądu I instancji, jeżeli wyrok nie spełnia warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego więc względu połączenie w ramach zarzutu kasacyjnego tych przepisów jest formalnie niedopuszczalne. Poza tym, stawianie zarzutu opartego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 wymaga jednoznacznego wskazania o jakie naruszenie chodzi w ramach tej jednostki redakcyjnej przepisu. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna ma wskazywać i uzasadniać podnoszone naruszenia, których dopuścił się Sąd I instancji, a więc ma określać jakie złamał przepisy. Ogólne powołanie się w niej na treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie spełnia tego warunku, bo w istocie nie wiadomo co kwestionuje strona poprzez swoją skargę kasacyjną. Taką wadę skargi kasacyjnej można by uznać za nieistotną, o ile z jej uzasadnienia dałoby się ustalić, który konkretnie przepis z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/-c/ p.p.s.a. strona kwestionuje. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest merytorycznie nietrafny, gdyby nawet przyjąć, że z formalnego punktu widzenia powinien prowadzić do rozpoznania skargi kasacyjnej. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku jednoznacznie potwierdza, że Sąd I instancji zawarł wskazania dla organów rozpoznających sprawę po uwzględnieniu skargi, co potwierdza akapit drugi od końca. Nie jest to obszerne opisanie sposobu działania organów, ale w ocenie Sądu II instancji spełnia warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie NSA trafny jest zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że wobec braku zmiany stanu faktycznego i prawnego niedopuszczalne było merytoryczne orzekanie przez organy samorządu notarialnego o odmowie wydania zaświadczenia dla K W, gdyż przy takim orzekaniu doszłoby do rozstrzygania sprawy, która była już zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem, czyli postanowieniem (uchwałą) Rady Izby Notarialnej w G z dnia 27 lipca 2012 r. odmawiającą wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej ze względu na niezaliczenie kolokwiów wymaganych programem aplikacji. Istnienie tego rozstrzygnięcia (uchwały) było podstawową przeszkodą do ponownego orzekania w sprawie, bowiem w sprawie o wydanie zaświadczania dla skarżącej nie zaszły nowe okoliczności faktyczne lub prawne, które dawałyby podstawę do ubiegania się o wydanie zaświadczenia.
Trafnie twierdzi skarga kasacyjna, że taką nową okolicznością prawną nie może być wejście w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości zmieniającego dotychczasową treść tego aktu i skreślenie § 13 rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, a więc przepisu uprawniającego organy samorządu notarialnego prowadzące aplikację notarialną do przeprowadzania kolokwiów. Ten zmieniony stan prawny zaistniał po tym momencie, w którym skarżąca już nie była aplikantem notarialnym, a więc nie realizowała aplikacji, zatem nie mógł być odnoszony do jej żądania zmierzającego do wydania zaświadczenia z art. 72 § 2 p.p.s.a.
Przyjęcie odmiennego poglądu przez Sąd I instancji musi prowadzić do stwierdzenia, że wyrok narusza treść art. 105 k.p.a., zatem uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przez KRN treści tego przepisu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to daje podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.