Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 marca 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 1094/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia... kwietnia 2014r. nr... w przedmiocie przyznania pomocy w części w sektorze owoców i warzyw.
Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. decyzją z dnia... lutego 2014r. nr...., działając na podstawie art. 19a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011r. nr 145, poz. 868 z późn. zm., zwanej dalej jako "ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw") przyznał P. M. pomoc do 179.274 pełnych porcji owoców i warzyw (jabłek, gruszek, soku owocowego, marchwi, rzodkiewek, papryki słodkiej, soku warzywnego lub owocowo - warzywnego) nieodpłatnie dostarczonych do szkoły podstawowej i udostępnionych dzieciom na łączną kwotę 215.128,80 PLN oraz odmówił przyznania pomocy w kwocie 17.610 PLN z powodu dostarczania przez niego wymaganej ilości porcji rzodkwi zamiast rzodkiewki.
Po rozpatrzeniu odwołania P. M., Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia.... kwietnia 2014r. nr...., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, zwanej dalej "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wyjaśniając, że przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia... września 2013r. szczegółowo określają katalog produktów owocowych i warzywnych, jakie mogą być dostarczane w ramach programu "Owoce w szkole". W/w rozporządzenie jednoznacznie wskazuje, że w ramach programu "Owoce w szkole" udostępniana jest nie rzodkiew, ale jej precyzyjnie określona odmiana - rzodkiewka. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że odwołujący się nie dostarczył wymaganej porcji rzodkiewki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. wniósł o uchylenie tej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
- – § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 10 września 2013r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostarczona przez skarżącego rzodkiew nie należy do katalogu produktów udostępnianych w ramach programu "Owoce w szkole", a w konsekwencji odmowę wypłaty pomocy wspólnotowej;
- – § 11 ust. 1 w/w rozporządzenia przez jego niezastosowanie polegające na nieprzyznaniu i niewypłaceniu odpowiedniej kwoty pomocy za zgodne z umową zrealizowanie dostawy warzyw (rzodkiew);
- – art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007r. i art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 288/2009 z dnia 7 kwietnia 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do pomocy wspólnotowej przeznaczonej na dostarczanie dzieciom w placówkach oświatowych owoców i warzyw świeżych i przetworzonych oraz produktów z bananów w ramach programu "Owoce w szkole" (Dz. Urz. UE L 94, 8.4.2009) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzodkiew nie należy do kategorii owoców i warzyw, o których mowa w załączniku I część IX wskazanego rozporządzenia, określonych w pozycji o kodzie 0706;
- – art. 19 a ust. 2 pkt 2 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw poprzez błędną jego wykładnię polegającą na odmowie przyznania skarżącemu pomocy wspólnotowej zgodnie z art. 103ga ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007, pomimo dostarczenia przez niego owoców i warzyw w ramach programu "Owoce w szkole" i przedłożenia wymaganego pokwitowania dostarczenia produktów. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie prowadzącej do uznania, że rzodkiew jest innym produktem niż rzodkiewka, podczas gdy z opinii Instytutu Agronomii Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w S. z dnia 19 grudnia 2013r. wynika, że rzodkiew i rzodkiewka są przedstawicielami tej samej rodziny botanicznej kapustowate Brassicaceae i należą do jednego gatunku Raphanus.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARR wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niezasadne uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2012r. poz. 633 z późn. zm.), jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81.
W ocenie Sądu I instancji rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2013r. jednoznacznie wskazuje, że w ramach programu "Owoce w szkole" udostępniana jest nie rzodkiew, ale jej precyzyjnie określona odmiana - rzodkiewka. Zarówno bowiem w § 2 rozporządzenia, jak i w załączniku do tego aktu prawnego, dotyczącym sposobu udostępniania owoców i warzyw (pkt 12, pkt 14) mowa jest o rzodkiewkach, a nie o rzodkwi. Rzodkiew jest innym produktem niż rzodkiewka i oba te warzywa nie mogą być udostępniane wymiennie. Dlatego też Sąd uznał prawidłowość oceny, że skarżący pomimo ciążącego na nim obowiązku nie dostarczył wymaganych porcji rzodkiewek, naruszając powinność wynikającą z zapisów rozporządzenia MRiRW z dnia 10 września 2013r.
Za nieuzasadnione uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 oraz stosowania zawężonej interpretacji pojęcia "produktu warzywnego", gdyż w tej sprawie organ nie kwestionował zaliczenia rzodkwi białej do produktów warzywnych, lecz jedynie uznał, że rzodkiew nie jest objęta programem "Owoce w szkole".
Za niezasadne uznał też Sąd zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 288/2009. Skoro skarżący dostarczał zamiast wymaganych ilości porcji rzodkiewek stosowne ilości porcji rzodkwi, to pomimo tego, że przedstawił pokwitowanie dostarczenia tego produktu, nie przysługuje mu pomoc wypłacana w ramach programu "Owoce w szkole". Pomoc tę przyznaje się bowiem i wypłaca jedynie za produkty wskazane w rozporządzeniu MRiRW z dnia 10 września 2013r.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.M. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016, poz. 718 z poźn. zm., cyt. dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2013r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez Agencję Rynku Rolnego związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej programu "Owoce w szkole" (Dz. U. z 2013r., poz. 1065), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostarczona przez skarżącego rzodkiew biała nie należy do rzodkiewek, o których mowa w katalogu produktów udostępnianych w ramach programu "Owoce w szkole";
- 2) prawa materialnego, tj. § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2013r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez Agencję Rynku Rolnego związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Programu "Owoce w szkole" (Dz. U. z 2013r. poz. 1065), poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprzyznaniu i niewypłaceniu odpowiedniej kwoty pomocy za zgodne z umową zrealizowanie dostawy warzyw (rzodkiew);
- 3) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007r. i art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 288/2009 z dnia 7 kwietnia 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do pomocy wspólnotowej przeznaczonej na dostarczanie dzieciom w placówkach oświatowych owoców i warzyw świeżych i przetworzonych oraz produktów z bananów w ramach programu."Owoce w szkole" (Dz. Urz. UE L 94, 8.4.2009), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzodkiew biała nie należy do kategorii owoców i warzyw, o których mowa w załączniku l część IX wskazanego rozporządzenia, określonych w pozycji o kodzie 0706;
- 4) prawa materialnego, tj. art. 19a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003r. o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011r. nr 145, poz. 868 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnej odmowie przyznania skarżącemu pomocy wspólnotowej zgodnie z art. 103ga ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007 pomimo dostarczenia przez niego owoców i warzyw w ramach programu "Owoce w szkole" i przedłożenia wymaganego pokwitowania dostarczenia produktów;
- 1. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji tylko oddalenie skargi w sytuacji, kiedy doszło do naruszenia przez organ prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, żaden przepis prawa nie określa za pomocą szczegółowej, precyzyjnej definicji, że rzodkiew biała jest warzywem, które nie może być dostarczane do szkół w ramach programu "Owoce w szkole". Natomiast według treści załącznika l części IX rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, warzywem jest rzodkiewka i podobne korzenie jadalne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy również posiłkować się art. 1 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007.
Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że rzodkiew biała jest objęta pojęciem warzywa i co za tym idzie może być dostarczana do szkół w ramach programu "Owoce w szkole". W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd l instancji dokonał zawężającej interpretacji pojęcia "rzodkiewka" ograniczając jego znaczenie do rzodkiewki powszechnie występującej, czyli różowej, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują takiego ograniczenia. Sąd l instancji w swojej wykładni § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2013r. zaprezentował bardzo rygorystyczne podejście, stanął bowiem na stanowisku, że skoro posłużono się w tym przepisie sformułowaniem "rzodkiewek", to nie mieści się w nim "rzodkiew". Taka wykładnia nie jest jednak poprawna, gdyż rzodkiewka i rzodkiew to samo warzywo pochodzące z tej samej rodziny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.
Skarga kasacyjna P. M. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów postępowania. Konieczność zachowania takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawne odniesienie się do naruszeń prawa materialnego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny albo gdy nie udało się skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych w postępowaniu kasacyjnym. W rozpoznawanej sprawie ta kolejność musi być odwrócona, ze względu na sposób zbudowania zarzutów procesowych, bowiem skarżący kasacyjnie swoje zarzuty procesowe wiąże wprost z poprawnością zastosowania przez organy przepisów materialnych i sposobem dokonania przez Sąd I instancji oceny tego zastosowania.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie stawia cztery zarzuty, w których twierdzi, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne. Zarzuty te są formalnie wadliwe i merytorycznie nietrafne. Ich formalna wada nie daje Sądowi II instancji podstaw do odrzucenia skargi, jednak w zasadniczy sposób ogranicza możliwość kontroli skarżonego wyroku.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że istotą postępowania kasacyjnego przed NSA jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzutach przepisów materialnych, bo sądy administracyjne co do zasady nie załatwiają spraw administracyjnych co do istoty, a tylko kontrolują sposób załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd I instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, więc te, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Skarga kasacyjna P. M. nie podnosi naruszenia takich przepisów, zatem w tym zakresie jest formalnie wadliwa.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Wprawdzie judykatura złagodziła niektóre wymogi formalne skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), to jednak nie zwolniła strony od jasnego sformułowania zarzutów kasacyjnych i obowiązku ich uzasadnienia. Skoro strona wnosząca skargę kasacyjną nie czyni tego w precyzyjny sposób, to Sąd II instancji może rozpoznać skargę kasacyjną tylko w zakresie, jaki może ustalić z treści uzasadnienia tej skargi, co jednoznacznie wynika z treści powołanej wcześniej uchwały NSA.
Idąc tym tokiem myślenia Sąd II instancji stwierdza, że uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji tylko w zakresie naruszenia § 2 rozporządzenia z dnia 10 września 2013 r. i pośrednio załącznika I część IX rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, twierdząc, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, bo przyjął jako poprawną wykładnię tych przepisów zaproponowaną przez organ, a więc nie uznał, że rzodkiew może być dostarczana do szkół w ramach programu "Owoce w szkole" w miejsce rzodkiewki, a przecież zgodnie z rozporządzeniem unijnym rzodkiew biała należy do owoców i warzyw, o jakich stanowi załącznik I część IX rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.
Stawiany w ten sposób zarzut jest merytorycznie niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjął Sąd I instancji zasadność stanowiska organów, które odmówiły przyznania P. M. pomocy za dostarczanie do szkół rzodkwi w miejsce rzodkiewki, bo tylko ta ostatnia była objęta programem "Owoce w szkole" w latach 2013-2014. Pogląd WSA w Warszawie jest zgodny z prawem, gdyż § 2 rozporządzenia z dnia 10 września 2013r. jednoznacznie wymienia rodzaje owoców i warzyw objętych programem "Owoce w szkole". Wśród warzyw wymieniono rzodkiewkę, a nie rzodkiew. Nie mają zatem prawnego znaczenia rozważania zawarte w skardze kasacyjnej na temat tego, czy rzodkiew i rzodkiewka to ta sama grupa botaniczna roślin, czy też ta sama grupa klasyfikacyjna w załączniku do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.
Należy podkreślić, że przepisy unijne pozostawiają organom krajów członkowskich UE swobodę w określeniu rodzaju owoców i warzyw objętych programem "Owoce w szkole". Art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 288/2009 z dnia 7 kwietnia 2009r. nakłada na państwa członkowskie obowiązek zatwierdzenia przez właściwe organy krajowe wykazu produktów kwalifikujących się do objęcia pomocą w ramach realizacji programu "Owoce w szkole". Wykonaniem tego nakazu jest § 2 rozporządzenia z 10 września 2013r., w którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jednoznacznie określił, że z pomocy w ramach programu mogą korzystać podmioty dostarczające rzodkiewkę, a nie rzodkiew białą. Takie, konsekwentne stanowisko w tej materii prezentowane przez organy i akceptowane przez Sąd I instancji, nie jest restrykcyjną wykładnią stosownych przepisów, jak sugeruje skarga kasacyjna. Stanowi ono wyraz prawidłowego ustalenia treści tej regulacji prawnej, która - zdaniem Sądu II instancji - jest jednoznaczna, bo na gruncie języka polskiego rzodkiewka to nie to samo co rzodkiew.
Zresztą takiej tożsamości nie można doszukiwać się też na gruncie ustaleń nauki, więc tym bardziej nie można jej wywodzić z wykładni systemowej. Z tych powodów zarzuty materialne skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
Z kolei zarzuty procesowe, jak to zostało wskazane na wstępie uzasadnienia, ograniczając się tylko do wskazania treści art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego stosowanie, nie mogły być uwzględnione, bo skoro Sąd II instancji uznał, że WSA w Warszawie nie naruszył prawa materialnego, to poprawnie oddalił skargę, więc stosował właściwie art. 151 p.p.s.a. i właściwie też nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.