Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1316/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. A. (dalej: wnioskodawczyni, zainteresowana) na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: Minister, skarżący) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...], nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r.; stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz zainteresowanej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Pismem z dnia 21 listopada 2011 r. D. A. na podstawie § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy, egzaminowania kandydatów na instruktorów techniki jazdy, postępowania z dokumentacją związaną z prowadzeniem szkoleń oraz wzorów stosowanych dokumentów (Dz. U. z 2008 r. Nr 77, poz. 458, dalej: "rozporządzenie") zwróciła się do Wojewody [...] o wpisanie jej do ewidencji instruktorów techniki jazdy prowadzonej przez Wojewodę [...]. Do wniosku załączyła m.in. kserokopie prawa jazdy, legitymacji instruktora nauki jazdy, orzeczenie lekarskie i psychologiczne oraz oświadczenie R. A. (kierownik Ośrodka Kursowego Szkolenia Kierowców "[...]") z dnia 21 listopada 2011 r. poświadczające, iż była zatrudniona w Ośrodku w okresie od dnia 10 kwietnia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. i prowadziła zajęcia z zakresu doskonalenia techniki jazdy.
Pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. [...] Urząd Wojewódzki w K. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonego wniosku o następujące dokumenty: zaświadczenia potwierdzającego, że przed dniem 10 września 2007 r. figurowała w rejestrze instruktorów techniki jazdy, o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 235, poz. 1701, dalej: "ustawa zmieniająca") oraz zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie doskonalenia techniki jazdy wraz z dokumentami potwierdzającymi fakt prowadzenia szkoleń przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej lub dokumentów poświadczających, że przed dniem wejścia w życie tej ustawy była zatrudniona lub prowadziła zajęcia z doskonalenia techniki jazdy u przedsiębiorcy prowadzącego działalność w tym zakresie lub dokumentów poświadczających ukończenie przed dniem wejścia w życie powołanego aktu szkolenia dla instruktorów techniki jazdy lub instruktorów doskonalenia techniki jazdy.
Wnioskodawczyni w odpowiedzi wskazała, że nie może przedłożyć zaświadczenia o wpisie do ewidencji, bowiem nigdy do takiej ewidencji nie była wpisana. Wskazała, że zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy prowadziła w Ośrodku Kursowego Szkolenia Kierowców "[...]", na co wskazuje oświadczenie kierownika – R. A. z dnia 21 listopada 2011 r. Skarżąca załączyła do pisma kserokopię umów o dzieło zawartych ze wspomnianym Ośrodkiem w dniu 2 stycznia 2006 r. oraz w dniu 1 listopada 2006 r. oraz kserokopię druków PIT 11/8b o pobranych zaliczkach na podatek dochodowy za okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 115j ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm., dalej: "p.r.d.") w związku z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej odmówił zainteresowanej wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie dopełniła warunku z § 22 rozporządzenia oraz art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej, ponieważ nie przedstawiła dokumentu świadczącego o dokonanym wpisie zainteresowanej do rejestru instruktorów techniki jazdy.
Na skutek odwołania D. A., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że odmowa wpisu skarżącej do ewidencji instruktorów techniki jazdy jest uzasadniona ze względu na brak wykazania przez wnioskodawczynię, że Ośrodek Kursowego Szkolenia Kierowców "[...]" prowadził w ramach swojej działalności zajęcia z doskonalenia techniki jazdy. W rezultacie skarżąca nie spełniła drugiego elementu warunku określonego w § 22 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W związku z tym nie można potwierdzić prowadzenia przez zainteresowaną do dnia 3 stycznia 2007 r. zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy i w konsekwencji nie można wpisać skarżącej do ewidencji instruktorów techniki jazdy.
Na powyższą decyzję skargę wniosła D. A. W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2012 r. uzupełniającym skargę wskazała, że Wojewoda [...] decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r. wpisał R. A. do ewidencji instruktorów techniki jazdy, co potwierdza, że "[...]" mógł prowadzić zajęcia z zakresu doskonalenia techniki jazdy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję Ministra oraz decyzję Wojewody [...] wskazał, że powody odmowy żądanego przez wnioskodawczynię wpisu, wskazane przez organ I instancji, były inne niż ostatecznie przyjęte przez organ odwoławczy. Strona w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nie mogła podnosić argumentów, bądź na przykład wniosków dowodowych dotyczących wykazania, że Ośrodek Kursowego Szkolenia Kierowców "[...]" prowadził w ramach swojej działalności zajęcia z doskonalenia techniki jazdy. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie zażądali dodatkowych wyjaśnień odnoszących się do treści dokumentów wystawionych przez przedsiębiorcę R. A. prowadzącego Ośrodek Kursowego Szkolenia Kierowców "[...]". Takie wezwanie było uzasadnione w szczególności na etapie postępowania odwoławczego, skoro Minister nie uznał za udowodnione, że Ośrodek ten prowadził w ramach swojej działalności zajęcia z doskonalenia techniki jazdy, co w rezultacie doprowadziło do wydania niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy rozpatrując sprawę był związany rygorami procedury administracyjnej, m.in. art. 9 k.p.a., a więc ciążyła na nim powinność informowania zainteresowanej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu stan sprawy nie został należycie wyjaśniony a poczynione ustalenia faktyczne są niekompletne.
Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie wskazał Minister, jeżeli osoby, które prowadziły zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy do dnia 3 stycznia 2007 r., nie uzyskały wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy i zaprzestały doskonalenia techniki jazdy po dniu 10 września 2007 r., to nic nie stoi na przeszkodzie, by zostały wpisane do tej ewidencji na podstawie art. 6 ust.2 ustawy zmieniającej po spełnieniu warunków określonych w § 22 rozporządzenia. Innymi słowy, osoba, która nie dopełniła obowiązku dokonania wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy, nadal zachowuje uprawnienia do jego uzyskania, ale nie może prowadzić szkoleń do momentu uzyskania tego wpisu, który może być dokonany przy uwzględnieniu warunków określonych w art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przeanalizować treść i ocenić zgromadzony materiał dowodowy. Odnosi się ta powinność również do przedłożonych przez zainteresowaną w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokumentów, które zostały doręczone organowi przez Sąd przy piśmie z 28 sierpnia 2012 r. i organ zobowiązany jest podjąć decyzje w zakresie ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, uzasadniając je zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.").
Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że Sąd nie wyjaśnił na czym polegało naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że uchylając zaskarżoną decyzję nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania mimo takiego obowiązku,
- - przepisów prawa materialnego: art. 9 k.p.a. poprzez ustalenie, że organ odwoławczy nie informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mimo, że strona w postępowaniu przed organem I instancji była stosownymi pismami informowana o obowiązujących przepisach prawa i konieczności przedłożenia określonych dokumentów, a przed organem odwoławczym nie pojawiły się nowe okoliczności wymagające wyjaśnienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. A. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy zauważyć, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd kasacyjny. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w sprawie nie występują.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega proces subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu.
Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 95/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe uwagi, nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji polegające na niewyjaśnieniu przez WSA na czym polegało naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, jak i niewskazaniu organowi zaleceń co do dalszego postępowania.
Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Nie można podzielić w tym zakresie stanowiska kasatora. Sąd I instancji jednoznacznie wyjaśnił, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a. Sąd ten słusznie zauważył, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, przedstawiając inne od Wojewody [...] przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu stwierdzenia czy wnioskodawczyni spełnia wszystkie kryteria wymagane przez § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Istotne było to, że Wojewoda [...] także w tym zakresie nie prowadził postępowania.
Natomiast decyzja odmowna Wojewody [...] została oparta na innej podstawie prawnej (art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej) niż rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W konkluzji WSA doszedł do wniosku, że decyzja Ministra została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanym przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a decyzja Wojewody [...] z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Nie można podzielić stanowiska organu, że WSA ograniczył się tylko do przytoczenia przepisów, bez wyjaśnienia, na czym polegało ich naruszenie.
Uzasadnienie skarżonego wyroku spełniało wymagania z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, wyjaśniając podstawy rozstrzygnięcia, zawarł jednocześnie dla organu wskazówki co do dalszego prowadzenia postępowania, które następnie zrekapitulował w końcowej części uzasadnienia.
Zatem i niezasadny okazał się zarzut przedstawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Należy podkreślić, że dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać, że uzasadnienie z uwagi na swoją konstrukcję, niespełnione wymogi ustawowe nie pozwala na ocenę, czy wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, czy też nie. To, że kasator nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyroki NSA z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1849/11, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II FSK 654/12, z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I GSK 1339/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można także podzielić zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia art. 9 k.p.a. jako przepisu proceduralnego wraz z innymi przepisami postępowania – art. 7, 77, 80 k.p.a. przez organ odwoławczy. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis ten ma charakter proceduralny.
Nie można więc zarzucać jego naruszenia w ramach podstawy przewidzianej przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia prawa materialnego. Jako błędnie sformułowany, należało zarzut ten uznać za niezasadny.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a.