Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Bk 424/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę J. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2011 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. Organy te stwierdziły, że J. B. we wniosku o przyznanie płatności ONW na 2011 r. zadeklarował m.in. działki rolne położone na działkach ewidencyjnych wchodzących w skład miasta [...]. Powołując się na treść § 3 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), organy ARiMR uznały, że płatności z tytułu ONW przysługują jedynie do działek położonych na terenie wiejskiej części gminy miejsko-wiejskiej [...] i nie przysługują do działek rolnych położonych na obszarach ewidencyjnych wchodzących w skład miasta [...].
W konsekwencji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał J. B. płatność ONW na 2011 r. do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,75 ha oraz odmówił przyznania tych płatności do działek położonych w obrębach geodezyjnych miasta [...] (o łącznej powierzchni 17,95 ha). Po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego dotyczącego konieczności wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie kwestionowanych przepisów z Konstytucją RP i prawem unijnym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie dostrzegł naruszenia przepisów Konstytucji RP podnoszonych w skardze, w tym art. 8 ust. 1 i art. 91 ustawy zasadniczej, a zatem brak było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 1 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 368/10, że sąd administracyjny w przypadku uznania za konstytucyjne norm prawa będących podstawą orzekania w sprawie nie musi inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jak również nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć nawet przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją, co wynika z faktu, że badanie zgodności z Konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.
Sąd pierwszej instancji uznał również, że wsparcie finansowe przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., s. 80 ze zm.; polska wersja językowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne – Rozdział 3, Tom 25, str. 391; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 1257/1999") skierowane jest na rozwój obszarów wiejskich, a nie na pomoc właścicielom gruntów rolnych w granicach miast, którzy w związku z włączeniem tych gruntów do granic miast ponieśli określone straty. Powołując się na teść preambuły i art. 13 wspomnianego aktu prawnego, Sad stwierdził, że celem prawodawcy unijnego było objęcie wsparciem finansowym obszarów wiejskich, w tym także wykorzystywanych rolniczo, a nie jakichkolwiek obszarów wykorzystywanych rolniczo.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, cele polityki Unii Europejskiej, w tym zapisane w preambule rozporządzenia nr 1257/1999, nie mogą podlegać ocenie zgodności z Konstytucją RP, albowiem nie mieszczą się we wzorcu konstytucyjnym.
Za niezrozumiałe uznał natomiast Sąd pierwszej instancji zarzuty dotyczące niekonstytucyjności i niezgodności z prawem unijnym § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241). Przepis ten nie stanowił bowiem bezpośredniej podstawy orzekania, a nadto wszedł w życie przed przystąpieniem Polski do UE, a zatem nie można wskazywać, że bezpodstawnie pozbawił grunty rolne położone na obszarze miast unijnego wsparcia finansowego, skoro w chwili jego wydania takie wsparcie jeszcze nie obowiązywało.
Odnosząc się do zgodności z prawem wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji, Sąd pierwszej instancji uznał, że pomoc finansowa nie mogła być przyznana skarżącemu do działek rolnych położonych w obrębach geodezyjnych miasta [...] o łącznej powierzchni 17,95 ha, wyłączonych ze wsparcia finansowego w ramach ONW. Sąd podzielił tym samym pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA, że w przypadku położenia działek w części miejskiej gminy miejsko-wiejskiej rolnicze użytkowane tych działek nie stanowi podstawy do przyznania płatności ONW.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył J. B. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ogólnego.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przekonania Sądu o zgodności kwestionowanych aktów prawnych (z podstawy prawnej decyzji) z Konstytucją i tym samym braku konieczności wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na zasadzie art. 193 Konstytucji RP, a ponadto wskutek braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku powodów oddalenia zarzutu niezgodności kwestionowanych aktów prawnych z ratyfikowanym przez Polskę prawem międzynarodowym oraz braku uzasadnienia domniemanego przekonania Sądu o zgodności zastosowanych w decyzjach norm prawnych z prawem wspólnotowym,
- 2. nieważność postępowania sadowego, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., albowiem wskutek naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe sporządzenie właściwej skargi kasacyjnej, skutecznie kwestionującej ogólnikowy pogląd Sądu o zgodności aktów prawnych, na których oparto decyzje z Konstytucją, prawem międzynarodowym ratyfikowanym przez Polskę oraz prawem wspólnotowym.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że prawomocnym postanowieniem z dnia 14 maja 2012 r. (sygn. akt Ts 112/10) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skarżącego, wskazując, że merytoryczne zbadanie większości zarzutów niezgodności ustaw i rozporządzeń z podstawy prawnej decyzji może nastąpić tylko w drodze pytania prawnego właściwego sądu, a nie w drodze skargi konstytucyjnej. W ocenie strony, od tego momentu przekonanie Sądu o zgodności aktów prawnych z podstawy prawnej kwestionowanych decyzji musi być rzetelnie uzasadnione i wykazywać oczywistą ich zgodność z Konstytucją RP, prawem międzynarodowym i prawem wspólnotowym. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jakichkolwiek stwierdzeń co do zgodności kwestionowanych norm prawnych z ratyfikowanym prawem międzynarodowym, będącym z mocy art. 91 ust. 1 Konstytucji RP częścią krajowego porządku prawnego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy.
W ramach jednego z zarzutów strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że w sprawie doszło do nieważności postępowania, bowiem wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Wskazany przepis stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie strony możności obrony swych praw polega na tym, że strona w skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeśli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 czerwca 1974 r., sygn. akt II CR 155/74, publ. OSP 1975/3/66). Utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują na konieczność ścisłego, a nie rozszerzającego rozumienia pojęcia "pozbawienie możności obrony swych praw". Pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu.
Przyjąć zatem należy dopuszczalność jego stwierdzenia jedynie w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym. Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 419/08, z dnia 25 stycznia 2006 r. o sygn. akt II OSK 437/05, z dnia 21 lutego 2006 r. o sygn. akt II GSK 378/05, z dnia 26 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 805/11 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Uzasadniając twierdzenie o nieważności postępowania sądowego, autor skargi kasacyjnej wskazał na ogólnikowe - jego zdaniem - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uniemożliwiające sporządzenie właściwej skargi kasacyjnej, która skutecznie kwestionowałaby pogląd WSA o zgodności aktów prawnych, na których oparto decyzje z Konstytucją RP, prawem międzynarodowym oraz prawem wspólnotowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany zarzut nieważności postępowania jest całkowicie bezzasadny. W postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie doszło do nieważności postępowania z powodów, o jakich mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., skoro z akt sprawy wynika, że skarżący był prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji i uczestniczył osobiście w rozprawie, miał też możliwość przedstawienia swojego stanowiska, z którego to uprawnienia skorzystał. Za uchybienie, które pozbawiało skarżącego możności obrony swych praw nie może być uznane ogólnikowe (w ocenie strony skarżącej) odniesienie się w zaskarżonym wyroku do kwestii braku podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do zgodności wskazanych przez stronę przepisów z ustawą zasadniczą, prawem wspólnotowym i ratyfikowanym przez Polskę prawem międzynarodowym.
Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji przestawił swoje stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku i nie było żadnych przeszkód prawnych do kwestionowania takiego poglądu Sądu w składanej przez stronę skardze kasacyjnej.
Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji z uzasadnienia muszą wynikać jasne i precyzyjne wskazania co do dalszego postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z wymaganiami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan sprawy, stanowisko organów ARiMR i stanowisko skarżącego, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazał w szczególności powody, dla których uznał, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP (w szczególności art. 8 ust. 1 i art. 91), stwierdzając m.in. (vide str. 4 - 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), iż "cele polityki rolnej Unii Europejskiej, w tym zapisane w preambule rozporządzenia Rady (WE) NR 1257/1999, nie mogą podlegać ocenie zgodności z Konstytucją RP, albowiem nie mieszczą się we wzorcu konstytucyjnym. Skoro wolą prawodawcy unijnego było skierowanie pomocy finansowej jedynie do obszarów wiejskich, w tym także wykorzystywanych rolniczo, nie można skutecznie podnosić zarzutu naruszenia Konstytucji RP, twierdząc, że pomoc ta powinna być skierowana również do innych obszarów wykorzystywanych rolniczo, w tym położonych na obszarze miast." Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest jasne i precyzyjne.
Mogło ono być zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Pogląd Sądu dotyczący omawianej kwestii poddawałby się również kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, o ile strona podniosłaby zarzuty w tym zakresie.
Wobec nietrafności wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożony przez skarżącego środek odwoławczy nie ma usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.
PG