Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. o sygn. VIII SA/Wa 843/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym w sprawie ze skargi Z. R. Spółki z o.o. w R. Stwierdził też, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji przyjął, że nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 22.800 zł za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, dla wielokrotnych pojazdów silnikowych, przyczep i naczep o liczbie składowych większych niż trzy, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m, nastąpiło z naruszeniem zasad określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Chodzi o to, że organy obu instancji nie wyjaśniły, gdzie w dniu [...] października 2009 r. patrol Straży Granicznej zatrzymał należący do skarżącej pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...], prowadzony przez kierowcę Z. B. W materiale dowodowym brakuje dokumentu z czynności zatrzymania sporządzonego w dniu [...] października 2009 r. Natomiast sporządzone w dniu [...] października 2009 r. dokumenty zawierają nieścisłości w tym zakresie, wskazując następujące miejsca zatrzymania pojazdu: "G. [...]" (sprawozdanie z kontroli drogowej – k. 18 akt administracyjnych); "[...]" (protokół kontroli – k. 19 akt administracyjnych); "[...]" (notatka służbowa z patrolu mieszanego – k. 20 akt administracyjnych).
Z kolei z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] lutego 2011 r. wynika, że zatrzymania dokonano w "[...]", zaś jej uzupełnienie z [...] marca 2011 r. wskazuje, iż zatrzymanie spornego pojazdu nastąpiło "[...]" (odpowiednio k. 32 i 33 akt administracyjnych).
Zdaniem Sądu, wyjaśnienie, na jakiej ulicy i na jakim jej odcinku nastąpiło zatrzymanie pojazdu jest kluczowe dla rozpoznania sprawy i prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Brak takich ustaleń czyni niemożliwym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a dalsze procesowanie przedwczesnym. Sąd wskazał, że obecnie część [...] stanowi drogę krajową [...] (po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t), a część – droga nr [...] – stanowi drogę powiatową.
Dalej Sąd szczegółowo opisał wskazania dla organu ponownie rozpatrującego sprawę co do dalszego postępowania. Mianowicie, organ powinien ustalić, na podstawie dowodów ze źródeł osobowych (zeznań kierowcy oraz funkcjonariusza Straży Granicznej), na jakim odcinku [...] nastąpiło zatrzymanie spornego pojazdu. Ponadto, organ powinien sporządzić odręczny szkic (mapę) [...] z uwzględnieniem [...] oraz zaznaczeniem statusu poszczególnych jego odcinków (droga krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna) w dacie zatrzymania pojazdu, na którym należy zaznaczyć miejsce zatrzymania pojazdu na podstawie zeznań świadków. Dopiero na podstawie tych dowodów, organ I instancji dokona ustalenia, czy nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku na poszczególne osie pojazdu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ustali i uwzględni ewentualne zmiany nazw ulic czy ciągów komunikacyjnych ([...], [...], [...]), przyjmując ustalenia z daty zatrzymania.
W razie wątpliwości – po ustaleniu miejsca zatrzymania, organ zasięgnie informacji od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, czy miejsce zatrzymania pojazdu faktycznie nie stanowiło drogi krajowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 1 i lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t (Dz. U. Nr 138, poz. 932) w zw. z § 1 pkt 11 i lp. 2 załącznika nr 11 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371) oraz niezastosowanie art. 5 i art. 41 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 1 i lp. 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1860), a także § 1 pkt 4 i lp. 2 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227, poz. 1679 ze zm.).
Naruszenie przepisów postępowania, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, ponieważ nie wyjaśniły ostatecznie, na jakiej drodze doszło do zatrzymania pojazdu skarżącej, poddanego następnie kontroli. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że miało to miejsce na [...], tj. ul. [...] w G., stanowiącej drogę powiatową nr [...], zaś sama kontrola przeprowadzona została na [...], z uwagi na zlokalizowanie w tym miejscu odpowiedniego stanowiska do ważenia pojazdów.
Organ podkreślił, że w dniu kontroli miały zastosowanie wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. i rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r., z których to jednoznacznie wynika, że droga krajowa nr [...] w G. nie przebiegała w dniu kontroli ul. [...] ([...]), a tym samym nie została ona zaliczona do dróg krajowych, po których mogły poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Natomiast – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – nie mogły znaleźć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r., bowiem w dacie kontroli jeszcze nie obowiązywały. Ponadto, także z tych przepisów nie wynika, by jakakolwiek część ul. [...] w G., zaliczała się do drogi krajowej nr [...].
W tych okolicznościach, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. R. Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie. Podała, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238-240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. II FSK 329/06).
Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 powyższej ustawy skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie podstaw, na których została oparta skarga kasacyjna. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 powyższej ustawy wyjaśnić należy na wstępie, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu tego naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona sformułowała wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które są uzasadnione.
Analiza tych przepisów, zdeterminowana wskazanym wyżej normatywnym kryterium "wpływu naruszenia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej", musi ponadto uwzględniać to istotne kryterium oceny ich zasadności, które wynika z przepisu art. 153 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to z tego powodu, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stanowiła konsekwencję uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 457/10 pierwotnie wydanych w sprawie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Zgodnie bowiem z art. 153 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wynika, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego. Chodzi o art. 7, 77, 80, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując wskazania co do dalszego postępowania, sąd administracyjny zobowiązał organ administracji do wyjaśnienia miejsca zatrzymania pojazdu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, gdyż ma to wpływ na odpowiedzialność przewoźnika, skoro zarzuca mu się przekroczenie nacisku osi dopuszczalnego na drogach, w sytuacji gdy ważenie odbyło się w innym miejscu przy drodze o innej kategorii.
Sąd podkreślił przy tym, że bez tego ustalenia nie jest prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy a jego uzupełnienie spowoduje ponowną ocenę i w efekcie podjęcie stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego. Z powyższego wynika, że zakres wytycznych sądu był jasny i precyzyjny.
Z punktu widzenia wskazanych kryteriów oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za usprawiedliwione uznać więc należy zarzuty w kontekście treści oraz zakresu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 października 2010 r. Autor skargi kasacyjnej w efekcie podważa prawidłowość zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu I instancji odnośnie braku zrealizowania przez organy tychże wytycznych oraz wskazań co do dalszego postępowania, a w konsekwencji również zarzutów adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach których odwołał się do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi o to, że organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 października 2010 r. sygn. VIII SA/Wa 457/10. Uzasadniony jest zatem zarzut, gdzie doszło do zatrzymania pojazdu, poddanego następnie kontroli, skoro z ustaleń Sądu I instancji wynika (str. 2 uzasadnienia), że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji uzyskał z palcówki Straży Granicznej w G. potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów dotyczących zatrzymania w dniu [...] października 2009 r. należącego do skarżącej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] oraz notatkę służbową sierżanta R. S. z dnia [...] lutego 2011 r. zawierającą informację o zatrzymaniu w dniu [...] października 2009 r. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w materiale dowodowym brak jest dokumentu z wyżej wymienionej czynności sporządzonego w dniu [...] października 2009 r. Należało zatem dokonać oceny tych dokumentów, czego Sąd I instancji nie uczynił, a co trafnie podniósł kasator.
Sąd I instancji skoncentrował się jedynie na dokumentach sporządzonych po [...] października 2009 r., przy czym także nie dokonał oceny każdego z tych dokumentów, aby w ostateczności przyjąć, w którym miejscu doszło do zatrzymania pojazdu, który został poddany kontroli. Trafnie kasator zwrócił uwagę, że zatrzymanie pojazdu i kontrola pojazdu, to dwa różne pojęcia i dwa różne miejsca, które Sąd I instancji pomija przy swojej ocenie. Stanowi to naruszenie przepisów, o których mowa w podniesionym zarzucie procesowym. Odwoływanie się Sądu I instancji do nowych dowodów (źródeł osobowych, sporządzania odręcznego szkicu), bez oceny istniejących, na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Nie bez znaczenia przy ocenie pozostaje niekwestionowany pomiar dokonany w dniu [...] października 2009 r.
Mając na uwadze powyższe, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji co do rzetelności i obiektywizmu przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie dotyczącym tak istotnej kwestii jak miejsce zatrzymania. W związku z tym, za zasadny należało uznać zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia a dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a., a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny przy skutecznym zakwestionowaniu przepisów procesowych na obecnym etapie postępowania pominął ocenę naruszenia prawa materialnego jako pozostającego w ścisłym związku z prawem procesowym. Od oceny prawa procesowego będzie zależała dalsza ocena prawa materialnego.
Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie poczynione wyżej wywody, dokona ponownej oceny zebranego już materiału dowodowego z wyraźnym rozgraniczeniem na jakiej drodze doszło do zatrzymania pojazdu i gdzie została przeprowadzona kontrola w związku z lokalizacją stanowiska do ważenia pojazdów.
Z przyczyn powyższych na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 203 pkt 2, 205 § 1, 2 i 3 i art. 209 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.