Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 761/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.S., uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2015 r. w przedmiocie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych i ustalenia opłaty za użytkowanie niezarejestrowanych odbiorników, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych o istotnych okolicznościach sprawy administracyjnej, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd I instancji, że przed wydaniem decyzji organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, w szczególności nie wyjaśnił jednoznacznie ilości używanych niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych i radiowych strony.
Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej i całościowej analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z którego wynikają przesłanki orzeczonego nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych oraz ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Ponadto, WSA błędnie ocenił materiał dowodowy prawidłowo zebrany przez organ jako niespójny, co doprowadziło w przekonaniu Sądu do rozbieżności w liczbie niezarejestrowanych odbiorników radiowych i telewizyjnych, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do uznania, że materiał nie był zebrany wyczerpująco i uchylenia decyzji.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Wyjaśnić na wstępie należy również, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658; dalej "nowela"), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt.
I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, stąd też podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na jednej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, tzn. na naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem jej autora, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wskazał, na czym naruszenie tego przepisu polega.
Należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w ramach którego decyzja ta została wydana.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawiono w nim argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie, przez co możliwa jest kontrola prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on całkowicie chybiony. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a. czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014).
Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej, przewidując, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienia omawianych zarzutów takiej argumentacji jednak nie zawierają. Przedmiotem oceny Sądu I instancji były natomiast wszystkie mające dla rozpoznania sprawy kwestie, mieszczące się zarazem w jej granicach.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej polega na wyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).
Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy. Wreszcie przepis art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na składniki decyzji administracyjnej, nakazuje, aby uzasadnienie decyzji zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne.
Podkreślenia wymaga, że omawiane zarzuty kasacyjne dotyczą w rzeczywistości naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie obowiązku zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a w żadnej mierze nie odnoszą się do postępowania Sądu I instancji. Pamiętać zaś należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.; dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem legalności.
Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej nie powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować wprost przepisy regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań; pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym.
Zatem uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, bada, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany. Jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym do weryfikacji zaskarżonego aktu bezpośrednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Sąd, rozpoznając skargę, stosuje jedynie przepisy postępowania zamieszczone w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.
Po tych uwagach natury ogólnej – odnosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy – w pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonał błędnych ustaleń faktycznych. WSA, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, po wnikliwej, wszechstronnej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego słusznie stwierdził, że to organy "dokonały wadliwych ustaleń stanu faktycznego, dokonując nieprawidłowej oceny zgromadzonych dowodów".
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy wskazał niespójności w dokonanej przez organy ocenie zebranych w sprawie dowodów. Rozbieżności te dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy okoliczności związanych z jednoznacznym ustaleniem ilości używanych, niezarejestrowanych odbiorników radiowych i telewizyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ponownej, wnikliwej ocenie organu powinno podlegać oświadczenie M.N. (k. 34 akt administracyjnych), ponadto rozważenia wymaga celowość uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dopuszczeniu dowodów z faktur VAT zakupu odbiorników strony. Dopiero przeprowadzenie tych dowodów pozwoli na jednoznaczne ustalenie ilości używanych niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych i radiowych, a w konsekwencji na prawidłowe ustalenie wysokości opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1801 ze zm.), za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych i radiowych.
W sytuacji, w której organ nie zebrał w sposób prawidłowy i rzetelny materiału dowodowego, oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ nie można w żadnej mierze uznać za wszechstronną i całościowa. Stąd też konstatacja Sądu I instancji, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest ze wszech miar właściwa.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.