Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. (sygn. akt. III SA/Wr 59/12) oddalił skargę B. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji ostatecznej.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., zawiadomił B. D. o zamiarze przeprowadzenia kontroli w siedzibie jego przedsiębiorstwa.
Strona pismem z dnia 23 czerwca 2010 r. zwróciła się o przesunięcie terminu przeprowadzania kontroli z uwagi na wszczętą kontrolę przez inny organ.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., wezwał stronę o przedłożenie stosownych dokumentów na tę okoliczność.
Pismem z dnia 15 lipca 2010 r. B. D. wskazał, iż z uwagi na chorobę nie może uczestniczyć w kontroli. Do pisma skarżący załączył zwolnienie lekarskie.
W dniu [...] sierpnia 2010 r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego podjęli nieskuteczną próbę przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie strony, w związku z czym organ ponownie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, wyznaczając termin kontroli na dzień [...] września 2010 r. Strona nie podjęła pisma w terminie.
W dniu [...] września 2010 r. organ podjął ponowną, nieskuteczną próbę przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, w związku z czym pismem z dnia [...] listopada 2010 r. wezwał stronę o przedłożenie określonych w piśmie dokumentów. Wezwanie to nie zostało podjęte w terminie przez stronę.
Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. organ przesłał na adres strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Następnie w dniu [...] kwietnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. wydał decyzję (nr [...]), którą nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 30.000 zł. Podstawą wydania decyzji było naruszenie ustawy o transporcie drogowym polegające na nieudostępnieniu podczas kontroli danych wczytywanych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy przechowywanych w przedsiębiorstwie - za każdy dzień (przepis pkt 12.13 załącznika do ustawy o transporcie drogowym).
Decyzja przesłana na adres siedziby przedsiębiorstwa strony, nie została przez stronę odebrana. Z powodu niemożności doręczenia decyzji, po wyczerpaniu trybu określonego w art. 42 oraz 43 w zw. z art. 44 § 2 k.p.a., czyli po dwukrotnym awizowaniu przesyłek i przechowaniu ich przez co najmniej 14 dni w placówce pocztowej w S., organ przyjął fikcję doręczenia przedmiotowej decyzji, a decyzja ta stała się ostateczna.
Pełnomocnik strony pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (nr [...]).
Główny Inspektor Transportu Drogowego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania, organ I instancji, decyzją z dnia z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]), odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2011 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]) Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, odmówił uchylenia w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji. Organ wskazał, że podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej przyjęta w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzje administracyjne mogą być zatem zmienione lub uchylone, gdy wynika to wprost z przepisów k.p.a., bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Możliwość uchylenia decyzji wynika z art. 145 § 1 k.p.a., regulującego wznowienie postępowania.
Organ podkreślił, że postępowanie uruchamiane na skutek wznowienia nie jest kontynuacją postępowania instancyjnego, a zatem nie ma podstaw do pełnej merytorycznej kontroli decyzji, którą zakończono sprawę w postępowaniu zwykłym. Wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie wznowienia organ musi przede wszystkim sprawdzić, czy postępowanie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych przesłanek. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. postępowanie może być wznowione, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Przesłanka ta jest także spełniona, jeżeli strona dochowa należytej staranności. W rozpatrywanej sprawie, organ uznał, że nie doszło do spełnienia przez stronę przesłanki należytej staranności. Strona działając jako profesjonalista na rynku transportowym powinna była znać regulacje, z których wynika, że nieprzedłożenie wymaganej dokumentacji czasu pracy kierowców może spowodować nałożenie kary pieniężnej.
Ponadto strona nie odpowiadała na pisma organu prowadzącego postępowanie oraz nie poinformowała organu, że korespondencję w sprawie należy kierować na inny adres niż siedziba przedsiębiorstwa. Organ wskazał również, że strona nie wyraziła zainteresowania wynikami postępowania kontrolnego, przestała odpowiadać na pisma organu, gdy miało dojść do kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa i zaniechała poinformowania organu, że wyjeżdża za granicę, a po wszczęciu postępowania administracyjnego będzie ustanowiony pełnomocnik. Nadto organ wskazał, że strona nie zorganizowała właściwego sposobu odbioru korespondencji podczas jej nieobecności i w związku z tym decyzję oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania należy uznać za prawidłowo doręczone. Według organu strona, która powinna się więc liczyć z tym, iż zostanie wszczęte w jej sprawie postępowanie i nie uczyniła nic, aby dowiedzieć się o jego wyniku- nie dochowywała należytej staranności i w konsekwencji brak jej udziału w postępowaniu należy uznać za zawiniony.
Organ podkreślił ponadto, że bezzasadny jest zarzut braku przesłuchania strony. Według art. 86 k.p.a. przesłuchanie strony ma charakter fakultatywny oraz może nastąpić w ściśle określonych okolicznościach. Wnioskowane przesłuchanie strony "na okoliczność jej wyjazdu za granicę" było, w ocenie organu, niecelowe w sytuacji, gdy dowody i okoliczności, na jakie strona miała być przesłuchana, nie miałyby wpływu na wynik postępowania. Według organu ustalenie, iż strona znajdowała się za granicą, nie świadczy w o tym, iż dochowała należytej staranności oraz nie ponosi winy za brak udziału w postępowaniu. Sam fakt przebywania strony za granicą oraz jej choroby nie świadczą, w ocenie organu, o spełnieniu przesłanek wznowienia postępowania. Organ wskazał, że nie jest ważne, gdzie przebywała strona, ale czy spełniono przesłanki art. 145 k.p.a. Ponadto podniósł, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., mimo twierdzeń strony o ustanowieniu pełnomocnika, nie przedłożono pełnomocnictwa.
Organ stwierdził, że zarzut nieprzeprowadzenia przez organ dowodów z wydruków z tachografów elektronicznych oraz z kart kierowców nie jest zasadny, gdyż wobec braku stwierdzenia kwalifikowanych braków w decyzji ostatecznej organ nie powinien prowadzić postępowania, w którym będzie odnosił się merytorycznie do jej treści. W ocenie organu, nawet udowodnienie przesłanki zgodnie z twierdzeniem strony nie miałoby znaczenia dla postępowania, gdyż karę nałożono wyłącznie za nieokazanie odpowiednich danych oraz kart kierowców.
Pełnomocnik B. D. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. oddalił skargę.
Sąd wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., według którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zaznaczył, że wszczęcie postępowania, którego wznowienia domaga się skarżący, było wynikiem bezspornego faktu nieudostępnienia podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącego danych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, przechowywanych w przedsiębiorstwie (za każdy dzień, w 86 przypadkach), czyli w istocie uniemożliwienia kontroli prowadzonej przez organ I instancji w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącego (dawny przepis lp. 11.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym).
Pogląd skarżącego, że brak udziału w postępowaniu nastąpił bez jego winy z uwagi na to, że w czasie przedmiotowej kontroli oraz postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej skarżący przebywał za granicą w celach leczniczych w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia w materiale sprawy.
Sąd zgodził się z oceną organu I instancji, że skarżący utrudniał podjęcie kontroli oraz w sposób celowy i systematyczny nie odbierał korespondencji kierowanej przez organ I instancji na adres przedsiębiorstwa, ani też nie ustanowił pełnomocnika do odbioru tej korespondencji. Sąd zaznaczył, że jako przedsiębiorca, skarżący powinien był zorganizować działanie przedsiębiorstwa w sposób umożliwiający odbiór korespondencji, a w sytuacji, gdy tego nie uczynił, organy orzekające trafnie wykorzystały instytucję fikcji doręczenia, uregulowanej w art. 44 k.p.a. W świetle powyższego- w ocenie Sądu- w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo skarżącego działało, nieistotny dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy był fakt przebywania przez skarżącego w celach leczniczych za granicą.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie organ nie naruszył art. 10 k.p.a., gdyż nie uniemożliwił stronie czynnego udziału w postępowaniu, ani też nie naruszył art. 34 k.p.a., gdyż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność zastosowania tego przepisu. W ocenie Sądu bezpodstawne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.
Sąd podkreślił, że skarżący jako przedsiębiorca na rynku usług transportowych powinien wiedzieć, jakie są konsekwencje uniemożliwienia kontroli. Brak winy skarżącego w rozpatrywanej sprawie mógłby mieć- zdaniem Sądu- miejsce jedynie wtedy, gdyby skarżącego nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania lub nie dopuszczono go do udziału w istotnych czynnościach procesowych czy też nie mógł w nich brać udziału z powodów niezawinionych. Ponadto, w ocenie Sądu, przesłanka braku winy byłaby także spełniona, gdyby strona dochowała należytej staranności w toku prowadzonej działalności. Jednak według Sądu, z okoliczności sprawy wynika, że nieuczestniczenie przez skarżącego w postępowaniu było przez niego zawinione.
W związku z powyższym Sąd wskazał, że wobec niespełnienia wymogów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ I instancji zasadnie odmówił żądaniu strony, a organ II instancji trafnie utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Ponadto Sąd zaznaczył, że organy orzekające prawidłowo stwierdziły, że na żadnym etapie postępowania w sprawie zakończonej decyzją, co do której było prowadzone postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, skarżący nie ustanowił pełnomocnika. Sąd zaznaczył, że niezgłoszenie udzielenia pełnomocnictwa w konkretnym postępowaniu nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie doszło do udzielenia ważnego pełnomocnictwa.
Pełnomocnik B. D. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 44 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 k.p.a., przyjmując za organem administracyjnym fikcję skutecznego doręczenia skarżącemu przesyłek o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzji z dnia [...] kwietnia o nałożeniu przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w W. kary pieniężnej w kwocie 30.000 zł w sytuacji, gdy brak było zaistnienia przesłanek zezwalających na przyjęcie tej fikcji w trybie art. 44 k.p.a. W związku z powyższym, kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na rzecz kasatora kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w treści art.174 pkt 2 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. należy mieć na uwadze to, że skuteczność tych zarzutów zależy od tego czy autor skargi kasacyjnej odniósł zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czy wskazał te przepisy, a nadto czy uzasadnił ich naruszenie i czy wyjaśnił, jaki był możliwy, istotny wpływ ich naruszenia na wynik sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art.44 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę, iż stronie prawidłowo doręczono przesyłki stanowiące zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzję o nałożeniu kary pieniężnej.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji nastąpiła w odniesieniu do decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i ponownego rozpatrzenia sprawy. Tym samym wznowienie postępowania administracyjnego należy oceniać jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych względów jakakolwiek wykładnia rozszerzająca przepisów regulujących ten tryb postępowania jest niedopuszczalna.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011 roku numer [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na to, że brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące zaistnienie podstawy wznowieniowej określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. W szczególności trafnie Sąd I instancji ocenił, że z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca nie wykazała aby nie brała udziału w tym postępowaniu bez swojej winy. Okoliczności sprawy wskazują natomiast, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz, że poprzez doręczenie stronie protokołu kontroli i wezwanie do wypowiedzenia się w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego umożliwiono stronie zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Ponadto poza sporem pozostaje okoliczność doręczenia stronie decyzji z [...] kwietnia 2011 roku.
W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art.44 § 1 k.p.a. zawiera uregulowania dotyczące terminów odbioru pism przez adresata oraz fikcji prawnej ich doręczeń. Podkreślić należy, że przepis art.44 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób opisany w art.42 i art.43 k.p.a. Skuteczność doręczenia pism w trybie określonym w art.44 k.p.a. jest uzależniona od łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie prawa. Tak więc dla skuteczności doręczenia konieczne jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy na ten okres (§ 1 pkt 1 i 2).
Następnie konieczne jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest zobowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia (§ 3). Przy czym złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych w tej normie oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczone z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia do dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub urzędzie gminy.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej trafnie Sąd I instancji uznał, że zarówno zawiadomienie zawierające postanowienie o wszczęciu postępowania jak i decyzja administracyjna z [...] kwietnia 2011 roku zostały doręczone kasatorowi zgodnie z zasadami określonymi w art.44 k.p.a. Z adnotacji znajdujących się na dowodach doręczenia wynika, że obie przesyłki zostały uznane za doręczone przy zastosowaniu właściwego sposobu liczenia terminów wskazanych w art.44 k.p.a. W szczególności brak jest podstaw do twierdzenia, że przesyłki zostały uznane za doręczone przedwcześnie.
Również w odniesieniu do obu przesyłek została spełniona przesłanka wynikająca z § 3 art.44 k.p.a. W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na brak podstaw do twierdzenia, iż istniała podstawa z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zastosowanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art.151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.