Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2058/13, po rozpoznaniu skargi M.D. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 12 czerwca 2013 r. nr w przedmiocie odmowy przesłania informacji oraz ukarania grzywną, uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 marca 2013 r.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
W związku z postępowaniem w przedmiocie naruszenia dyspozycji art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) poprzez prowadzenie reklamy działalności aptek za pomocą czasopisma "Poradnik Zdrowotny Rodzinny", powołując się na przepis art. 50 § 1 k.p.a. oraz § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. Nr 187, poz. 1565), Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie pismami z dnia 14 lutego i 27 lutego 2013 r. wezwał M. D., dalej "skarżącą", będącą kierownikiem apteki ogólnodostępnej położonej w Żyrardowie przy ul. Limanowskiego 49A do przedstawienia, w terminie 7 dni, informacji o obrocie i stanie posiadania od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 15 lutego 2013 r. wymienionych produktów leczniczych, pod rygorem nałożenia grzywny.
W myśl art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Zgodnie z ust. 1 a tej ustawy zabroniona jest reklama placówek obrotu pozaaptecznego i ich działalności odnosząca się do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych. Stosownie do ust. 2, wojewódzki inspektor farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego. W świetle ust. 3, w razie stwierdzenia naruszenia przepisu ust. 1 lub 1a wojewódzki inspektor farmaceutyczny nakazuje, w drodze decyzji, zaprzestanie prowadzenia takiej reklamy.
Zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych.
W myśl § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki informacje o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych kierownik apteki przekazuje wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu. W świetle ust. 2 informacje, o których mowa w ust. 1, kierownik apteki przekazuje w terminie 7 dni od dnia otrzymania żądania, na piśmie i w wersji elektronicznej, przy zastosowaniu formatu pliku wskazanego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.
Skarżąca w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia 22 lutego 2013 r., tłumacząc odmowę udzielenia informacji brakiem zgody zarządu spółki będącej właścicielem apteki. Ponadto termin dla przygotowania wnioskowanej informacji jest zbyt krótki.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r. uznał za bezzasadną odmowę przesłania wspomnianej informacji, jednocześnie nakładając na skarżącą grzywnę w kwocie 200 zł.
Jako podstawę prawną do nałożenia grzywny organ wskazał przepis art. 88 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.
W następstwie zażalenia skarżącej Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r. nr. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji o zasadności nałożenia na skarżącą grzywny w kwocie 200 zł.
Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 marca 2013 r.
W świetle przepisu art. 88 § 1 k.p.a., jak m.in. wskazał Sąd pierwszej instancji, nałożenie grzywny w kwocie 200 zł jest uwarunkowane wcześniejszym ukaraniem danej osoby grzywną w kwocie do 50 zł, co w sprawie nie miało miejsca.
Główny Inspektor Farmaceutyczny wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 k.p.a. w następstwie przeprowadzenie nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, poprzez ich uchylenie i przyjęcie, że treść art. 88 § 1 k.p.a. dopuszcza nałożenie kary grzywny po raz pierwszy w wysokości nie wyższej niż 50 zł,
- 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezbadanie zgodności z prawem uchylonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego i wydanie wyroku w oparciu o inny stan faktyczny i wyrok zapadły w innej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustanowiona powołanym przepisem zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że jeżeli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - jak w tej sprawie - to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, nie jest władny badać czy nie narusza on innych przepisów, niż wskazane w jednoznacznie postawionych Sądowi I instancji zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy zaskarżony wyrok uchybia przepisom wskazanym w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 88 § 1 k.p.a.
Tym samym poza sporem pozostaje, że w myśl § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 października 2002 r. - wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 94a ust. 4 pkt 8 Prawa farmaceutycznego - obowiązek przekazania wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu - na jego żądanie - informacji o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych spoczywa na kierowniku apteki.
Zgodnie z objętym skargą kasacyjną art. 88 § 1 k.p.a., kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł /.../.
Skarga kasacyjna nie precyzuje jednoznacznie czy naruszenie przytoczonego przepisu upatruje w błędnym jego zrozumieniu czy też niewłaściwym zastosowaniu.
Sformułowanie zarzutu - a to stwierdzenie, że jego naruszenie nastąpiło przez "przyjęcie, iż zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. warunkiem koniecznym do zastosowania grzywny w kwocie 200 zł jest uprzednie nałożenie kary grzywny w kwocie 50 zł" - świadczy o tym, że skargę kasacyjną oparto na podstawie wadliwego zrozumienia przepisu.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, istotnie, Sąd I instancji z treści art. 88 ust. 1 k.p.a. wywiódł, że po nałożeniu grzywny do wysokości 50 zł za odmowę wykonania pierwszego wezwania powstała przesłanka do nałożenia grzywny do 200 zł za niewykonanie wezwania powtórnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumienie art. 88 § 1 k.p.a. - wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej - jest prawidłowe.
Niewątpliwie przepis ten - odwołując się do określonych prawem obowiązków - przewiduje sankcje za ich niewykonanie.
Określona w art. 88 § 1 k.p.a. możliwość ukarania grzywną do 50 zł a razie ponownego niezastosowania się do wezwania przez organ grzywną do 200 zł wskazuje, że taki system nakładania sankcji - tzn. możliwość ponowienia kary grzywny - pełni określoną funkcję. Ukaranie grzywną nie jest mianowicie wyłącznie negatywną reakcją organu na niewykonanie nałożonego obowiązku ale zmierza do wymuszenia określonego zachowania się.
Tym samym podzielić należy pogląd, że pierwsza grzywna nie może przekraczać 50 zł. Dopiero niewykonanie obowiązku - mimo ukarania grzywną do 50 zł i mimo ponownego prawidłowego wezwania - uzasadnia ukaranie grzywną do 200 zł.
Takie stanowisko prezentowane jest też w piśmiennictwie (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel - Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el.,2015; teza 10. oraz G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A. Martan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Wyd. III, LEX 2010, komentarz do art. 88, teza 8.)
Z tych też względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 k.p.a. nie znajduje usprawiedliwienia.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.