Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Po 845/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., uwzględniając skargę R. D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Prezydenta Miasta P., z upoważnienia którego działał Zarząd Dróg Miejskich w P. (punkt I wyroku), orzekł o kosztach postępowania (punkt II wyroku) oraz o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji (pkt III wyroku).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. (dalej: WSA, Sąd I instancji) po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przytoczeniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm., dalej: u.d.p.) stwierdził, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że cztery tablice (w kształcie strzałek z napisem R. oraz wskazaniem na nich odpowiedniej ilości metrów) stanowią reklamę, o jakiej mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., gdyż stanowią one umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi nośnik informacji o kierunku i odległości od miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Tym niemniej, w ocenie WSA w P., zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Według Sądu I instancji, organy administracji nie dokonały ustaleń w zakresie podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. Zdaniem WSA w P., organy nie zebrały w toku postępowania dowodów pozwalających w sposób jednoznaczny i pewny uznać, że właścicielem przedmiotowych reklam jest skarżąca, względnie, iż to skarżąca odpowiada za umieszczenie ich w pasie drogowym. Sąd I instancji stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, by podmiotem, który dokonał samodzielnego zajęcia pasa drogowego, była R. D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w P. Sąd I instancji zważył, że jedynym ustaleniem faktycznym poczynionym przez organy było ustalenie negatywne, iż za umieszczenie przedmiotowej reklamy nie odpowiada spółka R. D. Sp. z o.o. WSA w P. podniósł, że nie oceniając prawidłowości tego ustalenia, okoliczność, że podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie jest spółka R. D. Sp. z o.o. nie stanowi sama w sobie wystarczającej przesłanki dla przypisania tej odpowiedzialności innemu podmiotowi gospodarczemu, to jest spółce R. D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w P., a do takiej jedynie konkluzji sprowadziły się w tym zakresie rozważania organów.
Zdaniem WSA w P. organy powinny, czego jednakże nie uczyniły, rozważyć jaka jest treść danej reklamy, do faktycznej działalności jakiego podmiotu ta reklama się odnosi i na jaki podmiot reklama ta wskazuje, co w realiach niniejszej sprawy oznacza ustalenie i procesowe udokumentowanie dokąd kierowały przedmiotowe kierunkowskazy reklamowe i jaki podmiot faktycznie w miejscu tym prowadził działalność gospodarczą polegająca na obsłudze klientów. Oczywistym bowiem jawi się, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym zasadniczo służy określonemu podmiotowi, który ma faktyczny interes w tym, aby reklama ta była umieszczona w określonym miejscu, co ukierunkowane jest przede wszystkim na wzrost przychodów z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.
Dalej organ powinien rozważyć posłużenie się osobowymi źródłami dowodowymi, albowiem przeprowadzenie dowodu chociażby z przesłuchania pracowników podmiotu prowadzącego działalność w miejscu, do którego kierowały przedmiotowe reklamy, mogło być przydatne dla ustalenia, kiedy i na czyje polecenie przedmiotowe reklamy zostały rozmieszczone. Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że zdecydowanie mniejsze znaczenie dla ustalenia okoliczności istotnych prawnie na gruncie niniejszego postępowania ma zagadnienie związane z przysługiwaniem określonemu podmiotowi praw do korzystania z zarejestrowanego znaku towarowego "R.". Okoliczność, że dany podmiot posiada prawa do znaku towarowego umieszczonego na nośniku reklamowym może bowiem stanowić jedynie poszlakę wskazującą na ten podmiot jako właściciela reklamy, nie przesądza natomiast samodzielnie o odpowiedzialności z tytułu samowolnego zajęcia przez tą reklamę pasa drogowego.
Co za tym idzie okoliczność ta może być oceniana tylko i wyłącznie w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i nie może stanowić jedynej przesłanki nałożenia, bądź odstąpienia od nałożenia na dany podmiot kary administracyjnej. Sąd I instancji zaakcentował, że fakt, iż dany podmiot nie posiada praw do znaku towarowego znajdującego się na nośniku reklamowym samowolnie umieszczonym w pasie drogowym nie zwalnia tego podmiotu od odpowiedzialności, w sytuacji gdy dojdzie do wykazania, iż to on jest odpowiedzialny za umieszczenie danej reklamy w pasie drogowym, a jednocześnie posiadacz praw do znaku towarowego nie będzie ponosił odpowiedzialności za samowolne umieszczenie przez inny podmiot w pasie drogowym reklamy, na której znajdował się będzie znak towarowy, do korzystania z którego umieszczający reklamę nie posiada uprawnień. Według WSA w P., zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy nie pozwala także na stwierdzenie, że przedmiotowe reklamy faktycznie umieszczone zostały w pasie drogowym.
Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie niniejszej chodzi o umieszczenie w pasie drogowym czterech różnych odległych od siebie, o co najmniej kilkaset metrów nośników reklamowych, które bez jakiegokolwiek uzasadnienia uznane zostały przez organ za jedną reklamę. Ponadto, oprócz niskiej jakości dokumentacji fotograficznej w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek mapki, w szczególności zasadniczej, na której zostałaby określona jednoznaczna lokalizacja każdej z przedmiotowych reklam oraz na której organ wskazałby przebieg pasa drogowego ul. D. Tymczasem warunkiem wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest ustalenie, że reklamy znajdują się w pasie drogowym. Dowodem pozwalającym na poczynienie tych ustaleń jest urzędowy dokument geodezyjny określający zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak i miejsce usytuowania reklamy. Ustalenia te powinny być jednoznaczne, ponieważ mają bezpośredni wpływ na wynik sprawy, ponieważ wysokość kary zależy od kategorii drogi, w pasie której zlokalizowane są reklamy.
Dalej WSA w P. stwierdził, że ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że organ nie dokonał pomiaru przedmiotowych reklam, a jedynie oszacował ich powierzchnię. Sąd I instancji zauważył, że na podstawie zdjęć znajdujących się w aktach sprawy żadna z przedmiotowych reklam nie ma kształtu kwadratu (każda z tych reklam ma kształt strzałki składającej się z zestawionego ze sobą prostokąta i trójkąta) i co za tym idzie oczywiście wadliwe jest opisanie ich wymiarów, jako 0,5 m na 0,5 m. Według WSA w P., ze względu na wadliwość dotąd przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego obliczenie powierzchni poszczególnych reklam wymagać będzie wiadomości specjalnych związanych z koniecznością ustalenia wymiarów obiektów w oparciu jedynie o ich fotografie.
Sąd I instancji nie zgodził się przy tym z zarzutem skarżącej spółki, że pod pojęciem "pasa drogowego" nie należy rozumieć działki ewidencyjnej przeznaczonej pod drogę, ale konkretny obiekt, składający się z jezdni, chodnika i innych urządzeń niezbędnych dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej, przy czym działka ewidencyjna może być szersza od pasa drogowego i co za tym idzie przekroczenie granic działki ewidencyjnej nie musi oznaczać kolizji z pasem drogowym. Sąd I instancji podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji musi pamiętać, że regulacje dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, w tym z tytułu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, mają charakter regulacji karnych (penalnych), którego to charakteru nie wyłącza orzekanie w ich przedmiocie w postępowaniu administracyjnym, co w realiach niniejszej sprawy oznacza zakaz opierania odpowiedzialności podmiotu, który jakoby dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego, jedynie na przypuszczeniach i przede wszystkim rozstrzygania pojawiających się w sprawie, a niedających się usunąć wątpliwości na jego niekorzyść.
Formułując powyższe zalecenie, Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa wspólnotowego oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. Nr 61, poz. 284 z 1993 r. ze zm., dalej: Konwencja o ochronie praw człowieka).
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku w części dotyczącej punktu I rozstrzygnięcia, R. D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w P. (dalej: R. Sp. z o.o. Sp.k.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
- I) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w bezpośrednim powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 oraz 107 § 1, art. 8, 9, 10, 12 k.p.a., polegające na tym, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, w sytuacji gdy decyzja organu administracji publicznej wydana została z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie decyzji do podmiotu: spółki R. Sp. z o. o. Sp. k. niebędącego stroną w sprawie, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji w całości;
- II) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w bezpośrednim powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a., 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p., polegające na przyjęciu, że powierzchnia zajętego pasa drogi wynosi 2,00 m2, podczas gdy organ nie dokonał żadnych pomiarów reklam oraz nie ustalił dokładnej lokalizacji przedmiotowych reklam, tj. czy zostały faktycznie umieszczone w pasie drogowym ul. D., oraz ewentualnie, jaka była kategoria drogi na danym odcinku, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji w całości;
- III) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w bezpośrednim powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a., 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka polegające na oparciu decyzji o charakterze karnym jedynie na przypuszczeniach i rozstrzygania pojawiających się w sprawie a niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść skarżącej, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji w całości.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów R. Sp. z o. o. Sp. k. wskazała, że wyrok WSA w P. pomimo prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawidłowego wytknięcia organowi szeregu uchybień jest błędny. Według skarżącej kasacyjnie spółki, organy obu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy, kto powinien być adresatem zaskarżonej decyzji, ani też rzeczywistej powierzchni zajętej przez reklamy oraz czy reklama znajdowała się w pasie drogowym. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność obu decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe, R. Sp. z o.o. Sp.k. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO w P.), reprezentowane przez adwokata, poparło wniesioną skargę kasacyjną oraz wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, SKO w P. stwierdziło, że nie znajdują one uzasadnienia ani w materiale dowodowym, treści decyzji oraz przepisach prawa. Zdaniem organu odwoławczego, wymierzenie kary było w pełni uzasadnione, a dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazywały na konieczność jej wymierzenia. Według SKO w P., organ słusznie potraktował R. Sp. z o.o. Sp.k. za stronę postępowania, bowiem spółka R. – d. sp. z o.o. nie ma prawa do korzystania z zarejestrowanego znaku "R.-D." i jest tylko komplementariuszem skarżącej kasacyjnie spółki. Z uwagi na powyższe wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO w P. uznało za nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna została skonstruowana wyłącznie w oparciu o drugą z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Według skarżącej kasacyjnie spółki, Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa: poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (zarzut I), poprzez przyjęcie, że powierzchnia zajętego pasa drogi wynosi 2,00 m2, podczas gdy organ nie dokonał żadnych pomiarów oraz nie ustalił lokalizacji przedmiotowych reklam (zarzut II), poprzez oparcie decyzji o charakterze karnym jedynie na przypuszczeniach i rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej (zarzut III).
Odnosząc się do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że nie są uzasadnione.
W pierwszej kolejności wypada przypomnieć, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję SKO w P. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wobec braku ustalenia przez organ w sposób niebudzący wątpliwości, że doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym (czyli zajęcia pasa drogowego) oraz ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji WSA w P. uznał za przedwczesne wydanie decyzji o nałożeniu na skarżącą spółkę przedmiotowej kary pieniężnej. Formułując szczegółowe zalecenia, co do dalszego postępowania, Sąd I instancji wskazał m.in. na konieczność ustalenia czy i przez kogo został zajęty pas drogowy, nakazał uwzględnienie kształtu reklam (strzałki) a co za tym idzie – powierzchni zajęcia - przy ewentualnym ponownym wyliczeniu wysokości kary.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji rozważywszy całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz uwzględniwszy obowiązujące regulacje prawne prawidłowo uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie został ustalony stan faktyczny, co do wszystkich istotnych elementów z punktu widzenia zastosowania normy określonej w art. 40 ust.12 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust.
6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Należy bowiem wskazać, że w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest nałożenie na stronę danego postępowania administracyjnego określonej przepisami kary pieniężnej lub zobowiązanie jej do wykonania innego rodzaju obowiązku, a więc w sytuacji podjęcia działań o charakterze represyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawiać żadnych wątpliwości, co do podjętego rozstrzygnięcia. Całkowicie niedopuszczalne jest interpretowanie wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony postępowania, szczególnie w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne mogą determinować nałożenie na stronę kary pieniężnej w znacznej kwocie (v. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1519/06, Lex nr 417727 oraz z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 226/05, Lex nr 196760).
Skarżąca kasacyjnie spółka opiera zarzuty kasacyjne na założeniu, że stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia organu powinny być zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tymczasem przez rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wymaganiami praworządności. Nie jest przy tym dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest pewne, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W rozpatrywanej sprawie, jedyną kwestią ustaloną w sposób bezsporny, niepodważoną w skardze kasacyjnej jest, że cztery tablice (w kształcie strzałek z napisem R. oraz wskazaniem na nich odpowiedniej ilości metrów) stanowią reklamę, o jakiej mowa w art. 40 ust.2 pkt 3 u.d.p., gdyż stanowią umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi nośnik informacji o kierunku i odległości od miejsca prowadzenia działalności gospodarczej.
Wszystkie pozostałe zagadnienia istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 40 ust.12 u.d.p., takie jak: miejsce umieszczenia reklamy, tj. czy znajduje się w pasie drogowym, podmiot odpowiedzialny za umieszczenie przedmiotowej reklamy oraz powierzchnia zajętego pasa drogowego nie zostały przez organ ustalone, co uzasadniało wydanie przez WSA w P. wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami wskazanymi w punktach I-III petitum skargi kasacyjnej. Z tych samych względów nie można uznać za uzasadnione twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w której SKO w P. popiera skargę kasacyjną wniesioną przez R. Sp. z o.o. Sp.k., żądając w istocie uchylenia zaskarżonego wyroku jednakże z uwagi na to, że WSA w P. powinien oddalić skargę, gdyż, zdaniem organu odwoławczego, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo.
Mając na uwadze powyższe, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania nie miał zastosowania art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zatem nie było podstaw do orzekania w tym przedmiocie, pomimo wniosku złożonego przez SKO w P.