Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. uchylił objętą skargą C. B. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2014 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 26 lutego 2014 r. w M. funkcjonariusz policji przeprowadził kontrolę drogową pojazdu samochodowego kierowanego przez skarżącego, który okazał między innymi licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką oraz umowę nabycia poddanego kontroli pojazdu, zawartą w dniu 22 lutego 2014 roku. Kontrola została udokumentowana protokołem podpisanym przez skarżącego bez zastrzeżeń. Protokół kontroli wraz z aktami sprawy zostały przekazane Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego.
Organ ten w wyniku wszczęcia postępowania, w dniu [...] lipca 2014 r., wydał decyzję, którą nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego taksówką - pojazdem niewpisanym do licencji z wyłączeniem sytuacji, gdy wykonujący transport drogowy taksówką wystąpił o nową licencję.
Główny Inspektor Transportu Drogowego objętą skargą decyzją z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6, art. 87 ust 4, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej: "ustawa o transporcie drogowym") oraz Ip. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał w motywach, że w toku postępowania ustalono, w oparciu o informację z Urzędu Miasta M., że na dzień kontroli skarżący posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką - pojazdem o nr rej. [...] wydaną mu w dniu 27 września 2012 r. Skarżący złożył wniosek o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką - pojazdem o nr rej. [...] dopiero w dniu 7 marca 2014 roku, a więc po dniu kontroli drogowej.
W ocenie organu odwoławczego bezspornym było, że skarżący w dniu kontroli wykonywał transport drogowy pojazdem niewpisanym do licencji oznaczonym jako "taxi". Ustalenia kontroli wskazywały na oznaczenie pojazdu sugerujące odbiorcy, że może skorzystać z usługi przewozu taksówką. Zdaniem organu oczekiwanie w taksówce, pojeździe oznaczonym w sposób jednoznacznie zrozumiały przez odbiorcę - potencjalnego pasażera, w szczególności zaś zatrzymywanie pojazdu w miejscach postojowych przeznaczonych dla taksówek, a takim miejscem jest postój TAXI, stanowiło ofertę zawarcia umowy przewozu taksówką z pasażerem.
Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszały prawo.
Wskazując na art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym oraz Lp.1.2. załącznika nr 3 do tej ustawy Sąd podkreślił, że nałożenie sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej ma miejsce w razie wykonywania transportu drogowego, nie zaś innych czynności z transportem tym związanych.
Zdaniem Sądu I instancji okoliczność ta nie została w ramach przeprowadzonego przez organy administracji i postępowania należycie wykazana. Wskazał, że skarżący w trakcie przeprowadzonej w dniu 26 lutego 2014 r. kontroli wykonywania transportu taksówką nie wpisaną do posiadanej przez siebie licencji, de facto transportu nie wykonywał, nie zabrał żadnego pasażera, a jedynie przebywał w pojeździe oznaczonym "taxi" na postoju taksówek. Uznanie przez organy przebywania skarżącego w takim miejscu za wykonywanie transportu drogowego, przez zakwalifikowanie stwierdzonego stan faktycznego za ofertę usługi przewozu skierowaną do potencjalnego pasażera, nie mogło w ocenie Sądu stać się podstawą do nałożenia kary, gdyż zgodnie z ustawą okoliczność wykonywania transportu drogowego pojazdem oznaczonym jako "taxi" musi faktycznie mieć miejsce. Samo oczekiwanie na zlecenie usługi przewozu taksówką, aby można było przypisać mu cechy wykonywania transportu drogowego, musi jednoznacznie prowadzić do wniosku, iż w stwierdzonych okolicznościach taki przejazd byłby z pewnością wykonany.
Okoliczności zdarzenia będącego podstawą nałożenia na skarżącego kary nie wskazywały zaś na zaistnienie takiej sytuacji. Sąd zwrócił uwagę, że w protokole kontroli brak było jakiejkolwiek wzmianki o przygotowaniu do świadczenia takiej usługi przez skarżącego. Mowa w nim była jedynie, że skarżący przyjechał na postój taksówek pojazdem oznaczonym jako "taxi", na który nie miał licencji, lecz nie wiadomo w jakim charakterze. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na protokół przesłuchania świadka - strony z dnia 26 lutego 2014 r., gdzie wskazywał on jednoznacznie na stricte towarzyski, a nie zawodowy przebieg opisanego zdarzenia.
W ocenie Sądu zeznania te uwiarygodniają inne okoliczności sprawy, jak chociażby sprzedaż dotychczas posiadanego przez skarżącego pojazdu, na który miał licencję w dniu kontroli oraz późna godzina przyjazdu skarżącego na postój taxi nowym samochodem w tym samym dniu, jak również okres przebywania na postoju. Ocena organów nie uwzględniała natomiast tych okoliczności i nie wyjaśniała istotnych wątpliwości.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718zezm., dalej: p.p.s.a.).
Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw, z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a,, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że okoliczności zdarzenia będącego podstawą nałożenia kary nie wskazują, że strona wykonywała transport drogowy taksówką, podczas gdy z zachowania skarżącego, tj. oznakowanie nowo nabytego pojazdu jako taksówki, posiadanie w trakcie przewozu dokumentów wymaganych przy wykonywaniu transportu drogowego taksówką oraz przejazd w dniu kontroli na postój taksówek, nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że skarżący zapraszał potencjalnych klientów do zawarcia umowy na przewóz drogowy taksówką, co mieści się w pojęciu wykonywania transportu drogowego taksówką;
- 2. prawa materialnego, art. 4 pkt 1, 3 i 4, art. 6 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie, że brak pasażera w pojeździe i brak zapłaty za przewóz ma znaczenie dla kwalifikacji przewozu i mofe oznaczać wykonywanie niezarobkowego przewozu drogowego, podczas gdy w pojęciu działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką mieści się już samo oferowanie usługi przewozowej potencjalnym klientom i świadczenie gotowości wykonania w celu zarobkowym przewozu taksówką, bez względu na to czy działania te będą bezpośrednio skutkować przewozem pasażera i osiągnięciem zysku.
Podnoszą te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty i ich motywy zasadnie wskazują na błędną ocenę objętej skargą decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r., jakiej dokonał Sąd I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji, przyjął na kanwie przepisów art. 4 pkt 3, art. 92a ustawy o transporcie drogowym i Ip. 1.2 załącznika do tej ustawy, że nałożenie kary pieniężnej (sankcji administracyjnej) ma miejsce w razie wykonywania transportu drogowego, nie zaś innych czynności z tym transportem związanych. W konsekwencji takiej wykładni, uznał w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, iż przebywanie skarżącego w miejscu postoju taksówek nie mogło zostać zakwalifikowane przez organ jako wykonywanie tego rodzaju transportu (taksówkowego), albowiem de facto skarżący transportu nie wykonał - nie zabrał żadnego pasażera.
Sąd uznał ponadto, że samo oczekiwanie na zlecenie usługi przewozu taksówką, aby można mu było przypisać cechy wykonywania transportu drogowego, musiało jednoznacznie prowadzić do wniosku, że w stwierdzonych okolicznościach taki przejazd był z pewnością wykonany.
Taką interpretację przepisów i wynikające ze niego stanowisko Sąd I instancji uznać należy za błędne i zawężające rozumienie wykonywania transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a to z uwagi na specyficznych charakter świadczenia usług przewozowych tego rodzaju transportu drogowego, wymagający od podmiotu chcącego go wykonywać odpowiedniej licencji oraz używania odpowiednio do tego przygotowanego środka transportu.
Generalnie rzecz ujmując, wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką sprowadza się nie tylko, jak zdaje się sugerować Sąd I instancji, do wykonywania czynności przejazdu taksówki wraz z pasażerem, w drodze po pasażera czy drodze powrotnej po wykonanym kursie przewozu, ale również składa się na niego stan gotowości przewoźnika (taksówkarza) do wykonania usługi, który polegać będzie między innymi na oczekiwaniu na potencjalnego klienta w miejscu do tego przeznaczonym i wyznaczonym. Miejscem takim jest potocznie zwany postój taksówek, który jak wskazywał organ w decyzji odwoławczej i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest oznaczony, co najmniej jednym znakiem D-19 "postój taksówek" bądź dwoma znakami D-19 i D-20 wskazującymi na początek i koniec miejsca postoju taksówek oczekujących na wykonanie usługi transportu.
Nie będzie zatem wykonywaniem transportu drogowego osób taksówką wyłącznie stan, w którym wykonywane będzie w związku ze zleceniem klienta przemieszczanie się taksówki lecz także stan, w którym taksówkarz wraz z pojazdem oczekiwać będzie na zlecenie przewozu, przy czym nie musi ono prowadzić, jak wskazuje Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie, do wyłącznego wniosku, że taki przejazd byłby z pewnością wykonany, co wynika z pewnej dozy losowości wyboru przez klienta taksówki znajdującej się na postoju lub przydziału konkretnemu taksówkarzowi zlecenia przez centralę.
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, w jej stanie faktycznym wynikającym z ustaleń poczynionych przez organ, przede wszystkim tych wynikających z przeprowadzonej w dniu 26 lutego 2016 r., kontroli, uznać należy, że organ zasadnie stwierdził wykonywanie przez skarżącego C. B. transportu drogowego taksówką (pojazdem), nie wpisanym do licencji, czego skutkiem było nałożenie na stronę kary.
Jak bowiem wynika z treści dokumentów zgromadzonych w toku przeprowadzonej w dniu 26 lutego 2014 r. kontroli skarżący C. B., w chwili podjęcia przez funkcjonariusza policji czynności kontrolnych znajdował się na postoju "TAXI", samochodem oznaczonym jako taksówka, co zresztą potwierdził sam skarżący w złożonych do protokołu przesłuchania świadka zeznaniach, gdzie wskazał, że "przyjechał na postój przy ul. R. (..Skarżący ponadto posiadała przy sobie dokumenty określone w ustawie o transporcie drogowym - licencję oraz odpowiednie badania lekarskie, których posiadanie jest wymagane podczas wykonywania usług transportowych.
Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje na intencję, z jaką skarżący przybył na miejsce postoju taksówek. Trafnie w tym zakresie organ podniósł w motywach skargi kasacyjnej, że w takiej sytuacji, nie oświadczenia skarżącego a jego faktyczne zachowanie (podjęte czynności) świadczyły o rzeczywistych zamiarach. Charakter przybycia strony na postój "TAXI" znajdujących się na ul. R. w M. jest w świetle powołanych okoliczności, a więc przybycia na postój taksówek - miejsca jednej z faz świadczenia usługi transportowej, pojazdem oznaczonym w sposób nie narzucający wątpliwości co do jego charakteru wraz z niezbędnymi dokumentami, które zgodnie z przepisami prawa powinna posiadać osoba trudniąca się świadczeniem takiego rodzaju usług, nazbyt oczywisty aby nie można było ustalić czy przypisać charakteru faktycznej obecności skarżącego we wskazanym miejscu.
Nie znajduje również oparcia stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, że "stricte towarzyski charakter zdarzenia" uwiarygodniały takie okoliczności jak sprzedaż dotychczas posiadanego przez skarżącego pojazdu, na który miał w dniu kontroli licencję, późna godzina przyjazdu skarżącego na postój taxi jak również okres postoju.
W tej materii słusznie wywodził organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w sytuacji braku licencji na nowy pojazd, którym skarżący zamierzał wykonywać usługi "taksówkowe" przy jednoczesnym jego przystosowaniu w zakresie odpowiedniego oznakowania jako taksówki, skarżący chcąc "pochwalić się" nowym pojazdem w miejscu wykonywania usług powinien był podjąć takie czynności, które doprowadziłyby do wykluczenia bezpośredniego wskazania na charakter pojazdu (np.: zasłonięcie oznaczeń czy ich zamontowanie/założenie dopiero po uzyskaniu odpowiedniej licencji związanej ze przedmiotowym pojazdem). Również trafnie organ wskazuje na późną porę przyjazdu strony na postój taksówek, która w znacznej mierze wynika ze wzrostu zapotrzebowania na usługi taksówkowe w porach wieczornych i nocnych, z którymi powiązany jest również wzrost opłaty - zmiana taryfy na nocną.
Reasumując, w ustalonym stanie faktycznym sprawy organy transportu drogowego miały uzasadnione i co do zasady trafne podstawy do stwierdzenia, iż skarżący w istocie na postoju taksówek przebywała z zamiarem prowadzenia działalności przewozowej i w celu świadczenia usług taksówkowych, nie zaś z zamiarem towarzyskim. Stwierdzone naruszenie, wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem - nie wpisanym do licencji, słusznie skutkowało nałożeniem na stronę kary, w oparciu o przepisy art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6, art. 87 ust. 4 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowy oraz Ip. 1.2 załącznika do tej ustawy.
W świetle powyższego, według Naczelnego Sądu Administracyjnego istotę sprawy uznać należało za dostatecznie wyjaśnioną w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. Uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał więc skargę strony na decyzję Głównego Inspektora Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej stwierdzone naruszenie. Skarga ta, w świetle przedstawionych powyżej argumentów nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.