Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 29 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1513/18 oddalił skargę A.M. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, GITD) z 20 czerwca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji), którą – na podstawie art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a, 4b i 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej: u.t.d.) – nałożono na skarżącego karę pieniężną 10 000 zł z tytułu naruszeń wskazanych w lp. 1.1, lp. 2.9 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.M. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, mimo iż organ w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 92a ust. 1 i 93 u.t.d. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w szczególności w zakresie wykonywania przez powoda przewozu osób w dniu kontroli drogowej;
- II. naruszenie prawa materialnego tj.:
- 2. art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. w zw. art. 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż wykreślenie z CEIDG osoby fizycznej oznacza likwidację przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu,
- 3. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż jeśli skarżący dokonywał przewodu osób bez licencji, to naruszył prawo na skutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć, gdyż nie był świadomy, że nie posiada licencji,
- 4. art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący naruszył przepisy wykonując przewóz okazjonalny bez licencji, mimo iż skarżący jest taksówkarzem, a zatem ewentualnie mógł naruszyć art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.,
- 5. pkt 1.1 oraz 2.9 i 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z art. 18 ust. 4a i ust. 5 i art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż mogą być łącznie zastosowane.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani strony i uczestnicy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.
W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu, przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik spawy.
Skarga kasacyjna A.M. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje procesowe zarzuty kasacyjne, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny albo gdy nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zdaniem NSA niezasadny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadność tego zarzutu ma podstawy formalne. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny ma spełniać nie tylko wymagania formalne właściwe dla każdego pisma procesowego, ale ma odpowiadać także dodatkowym wymogom określonym w ustawie. Zatem zgodnie z przepisem art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga taka ma nie tylko zawierać zarzuty kierowane pod adresem skarżonego wyroku, ale ma także zawierać ich uzasadnienie. Oznacza to, że skarga kasacyjna w uzasadnieniu ma wyjaśniać na czym polega naruszenie przepisów objętych zarzutami, tym samym musi konkretnie odnosić się do objętych zarzutem naruszonych przepisów. Konieczność zachowania tego wymogu wynika z charakteru postępowania kasacyjnego prowadzonego przed NSA, a zwłaszcza jego granic, które wyznacza strona zarzutami kasacyjnymi. Innymi słowy, to strona występująca ze skargą kasacyjną wyznacza kierunek weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, zatem na niej spoczywa ciężar określenia zakresu tej weryfikacji.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut procesowy odnosi się do niezastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, gdy były – zdaniem strony – podstawy do jego stosowania ze względu na naruszenie przez organy licznych przepisów k.p.a. wskazanych w zarzucie. Jednak strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnia na czym polegało konkretnie naruszenie tych przepisów. Z treści zarzutu wynika, że chodzi o ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jednak analiza samego zarzutu i ogólnikowego uzasadnienia tej części skargi kasacyjnej prowadzi raczej do wniosku, że strona nie tyle kwestionuje ustalenia faktyczne, co raczej ich ocenę dokonaną przez organy. W zakresie wadliwych ustaleń faktycznych pojawia się jeden wątek związany z oznaczeniem miejsca kontroli, które zostało uwidocznione w notatce sporządzonej obok protokołu kontroli i wskazaniem w tym dokumencie marki kontrolowanego samochodu.
Jednak te okoliczności nie mają żadnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, bowiem nie są one przesłankami wymierzenia kary. Pozostałe okoliczności faktyczne są bezsporne, a to one w sprawie mają znaczenie, co trafnie zauważył sąd pierwszej instancji. Zatem niewskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej istoty naruszenia przepisów k.p.a., tylko ogólne stwierdzenie, że w postępowaniu przed organami doszło do naruszeń przepisów procesowych należy ocenić jako niewypełnienie przez stronę warunków formalnych skargi kasacyjnej. Konsekwencją tego musi być uznanie rozpoznawanego zarzutu procesowego za niezasadny.
Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty materialne podniesione w skardze kasacyjnej. W ich obrębie skarga kasacyjna nie nawiązuje do przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji, a więc art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ogranicza się tylko do przepisów u.t.d., co jest również wadą formalną zarzutów, jednak w uzasadnieniu strona odnosi się do przepisów wskazanych w zarzutach, a to pozwala sądowi drugiej instancji merytorycznie odnieść się do tych naruszeń (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1. W zakresie błędnej wykładni art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. przez przyjęcie, że wykreślenie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG) oznacza likwidację przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów u.t.d. stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy poprawnie przyjęły prawne znaczenie wykreślenia z tej ewidencji dla bytu przedsiębiorcy.
NSA podkreśla, że osoba fizyczna staje się przedsiębiorcą w rozumieniu prawnym z chwilą dokonania wpisu w CEIDG, zatem wykreślenie z tej ewidencji skutkuje utratą statusu przedsiębiorcy, a więc likwidacją w rozumieniu u.t.d. Przyjęcie wykładni tych przepisów w formule proponowanej przez stronę skarżącą prowadziłaby do sytuacji niemożliwych do akceptacji, bowiem o statusie przedsiębiorcy – osoby fizycznej nie decydowałoby skreślenie z CEIDG, tylko wola tej osoby albo jej śmierć. Przy takiej wykładni pojęcia "likwidacji przedsiębiorcy" z punktu widzenia wygaśnięcia licencji należałoby przyjąć, że raz udzielona licencja dla osoby fizycznej na gruncie u.t.d. nie wygasa aż do śmierci.
Sąd drugiej instancji nie dopatruje się także naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. polegającego na niezastosowaniu tej normy do skarżącego kasacyjnie. W tym zakresie należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że przepis ten wymaga zaistnienia okoliczności niestandardowych związanych z działalnością przewoźnika, który jako przedsiębiorca ma obowiązek spełniać wyższe standardy niż przeciętny podmiot w zakresie znajomości prawa związanego z prowadzoną działalnością. Z tego powodu do takich okoliczności nie można kwalifikować wiedzy (świadomości) skarżącego co do faktu posiadania licencji.
W ocenie NSA w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. W chwili kontroli skarżący kasacyjnie nie był taksówkarzem, bo nie posiadał takiej licencji. Natomiast to, że wykonywał przewóz samochodem właściwym dla taksówkarza nie jest równoznaczne z jego statusem prawnym, gdyż to nie rodzaj kierowanego pojazdu rozstrzyga o tym czy kierowca jest taksówkarzem. Jak wynika z przepisów, to kierowca będący taksówkarzem w rozumieniu u.t.d. może poruszać się samochodem, który jest taksówką.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.