Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 99/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. K. – L. Spółki z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w L. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Ś. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...].
Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., Starosta Ś. odmówił uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – Ś. przez K. M. P. K. Spółce z o.o. w L. (dalej: MPK). Starosta Ś. stwierdził - w oparciu o analizę sytuacji rynkowej 2006-2007 r., przedłożony przez MPK proponowany rozkład jazdy, prowadzony monitoring oraz spostrzeżenia z kontroli funkcjonowania komunikacji autobusowej przeprowadzonej w okresie od 16 stycznia do 11 marca 2008 r. - że dotychczasowi przewoźnicy zaspakajają potrzeby przewozowe, a proponowany przez MPK rozkład jazdy może doprowadzić do destabilizacji tego rynku, stąd też wprowadzenie nowego przewoźnika będzie stanowiło zagrożenie dla istniejących linii regularnych. Organ uzgadniający zauważył, że możliwości przepustowe ulic Ś. są ograniczone, a pojemność zatok autobusowych niewielka. Wprowadzenie nowego przewoźnika stanowiłoby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Powołując się na art. 22a ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), Starosta Ś. zasięgnął opinii Stowarzyszenia Prywatnych Przewoźników Osobowych i Towarowych w Ś., zgodnie z którą zwiększenie częstotliwości kursowania autobusów stworzy zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i zagrozi ekonomicznej opłacalności działalności dotychczasowych przewoźników. Odnosząc się do oferty MPK w zakresie dostosowania autobusów do przewozu osób niepełnosprawnych oraz ceny biletów, organ I instancji uznał, że MPK nie zaproponowało korzystniejszych warunków przewozu osób od tych, jakie świadczą inni przewoźnicy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu zażalenia MPK, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, że organ I instancji wykazał na podstawie zgromadzonej dokumentacji w tym w szczególności czynności nazwanych "analizą sytuacji rynkowej", że proponowana nowa regularna linia komunikacyjna relacji L. – Ś. przez K. będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, gdyż na linii tej funkcjonuje już [...] przewoźników, którzy w godzinach od 04:45-22:40 wykonują 170 kursów.
Ponadto łącznie z linią do L. przez Z., 23 przewoźników realizuje 285 kursów. W ocenie organu zwiększenie częstotliwość kursowania autobusów spowodowałoby wydatne zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w 2007 r. odnotowano 18 kolizji z udziałem autobusów), trudności z pomieszczeniem ruchu na ulicach Ś., trudności z parkowaniem autobusów oczekujących na odjazd oraz stanowić będzie zagrożenie dla rentowności już istniejących linii regularnych.
W ocenie SKO zasięgnięcie opinii Stowarzyszenia Prywatnych Przewoźników Osobowych i Towarowych w Ś. nie jest prawnie zabronione. Organ odwoławczy stwierdził jednak, wbrew twierdzeniu organu I instancji, że ww. opinia nie jest opinią wyrażoną w trybie art. 22a ust. 6 u.t.d., a Stowarzyszenie nie jest organizacją konsumentów. SKO podkreśliło jednocześnie, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Odnośnie twierdzeń MPK o korzystniejszych warunkach przewozu organ odwoławczy podniósł, że strona - mimo wezwania - nie przedłożyła dodatkowych dowodów i wyjaśnień w tym zakresie.
MPK złożyło skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszoinstancyjnego.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 265/08 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane przez organ I instancji. Jak stwierdził Sąd I instancji, organy orzekające w sprawie zaniechały podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zaś postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.)
Sąd I instancji wskazał, że organ uzgadniający ponownie rozpoznając wniosek powinien przeprowadzić analizę sytuacji rynkowej z uwzględnieniem ustawowych przesłanek, wymienionych w art. 22a ust. 5 u.t.d., powinien ustosunkować się do propozycji MPK co do rodzaju autobusów obsługujących proponowaną linię komunikacyjną, a także proponowanych cen biletów na tej linii oraz uzyskać stanowiska organizacji konsumenckich co do wprowadzenia nowego przewoźnika na linii komunikacyjnej Ś. – K. – L. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., wnosząc o uchylenie w całości wyroku WSA w L. i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w L. do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała m.in., że nie godzi się ze stwierdzeniem przez Sąd I instancji, iż SKO naruszyło art. 22a ust. 5 u.t.d. poprzez nieuwzględnienie wszystkich elementów tego przepisu z naruszeniem art. 7, 77 i 78 k.p.a. Organ podniósł, że analizę w rozumieniu powyższego przepisu sporządza organ właściwy do spraw zezwoleń. Ponadto podniósł, że zasięgnięcie opinii od Stowarzyszenia Prywatnych Przewoźników Osobowych i Towarowych w Ś. przez organ I instancji nie było prawnie zabronione, ponieważ był on organem uzgadniającym a nie organem wydającym zezwolenie na wykonywanie przewozów na planowanej linii.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 351/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, materialnoprawną podstawę współdziałania organów stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.t.d. Zgodnie z nim, rozpoznanie przez marszałka województwa wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia - na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa - wymaga uzgodnienia ze starostą właściwym ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Jak podniesiono dalej, to organ "uzgadniający" staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku (art. 22 ust. 1 u.t.d.).
Ponadto NSA stwierdził, że dokonywanie analizy sytuacji rynkowej (art. 22a ust. 3 u.t.d.) oraz ocena okoliczności objętych tą analizą należy do wyłącznych uprawnień organu orzekającego decyzją w przedmiocie zezwolenia. Tym samym uprawnienia te nie "przechodzą" na organ współdziałający. Organ uzgadniający nie jest władny oceniać przy wyrażaniu swego stanowiska, czy wydanie wnioskowanego zezwolenia jest uzasadnione w świetle okoliczności wymienionych w art. 22 ust. 5 pkt 1-4 u.t.d. Ponadto przy przeprowadzaniu tej analizy to organ orzekający zasięga opinii od organizacji konsumentów w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanych zezwoleń. Skoro analiza sytuacji rynkowej (art. 22a ust. 3 u.t.d.) leży w gestii organu merytorycznie rozstrzygającego sprawę co do istoty i wpływ na nią może mieć opinia organizacji konsumentów – to tym samym okoliczności uwzględnione w tej analizie nie mogą być przedmiotem ustaleń organu uzgadniającego i nie podlegają ocenie przez ten organ.
W konkluzji NSA nie zgodził się z Sądem I instancji, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 i 78 § 1 k.p.a. z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, pomijając ustawowe przesłanki wymienione w art. 22a ust. 5 u.t.d.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane z upoważnienia Starosty Ś. z dnia [...] marca 2008 r.
W uzasadnieniu wyroku WSA, odnosząc się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że postanowienie Starosty Ś. zapadło przedwcześnie, skoro zostało wydane na podstawie okoliczności, które podlegają badaniu przez organ decyzyjny. Starosta w procesie uzgodnieniowym, wbrew regulacji normatywnej skorzystał z uprawnień przynależnych organowi decyzyjnemu. Dokonał mianowicie analizy sytuacji rynkowej (art. 22 ust. 3 u.t.d.). Zasięgnął również opinii stowarzyszenia przewoźników zrzeszającego konkurentów strony. Ponadto Sąd stwierdził, że z akt sprawy oraz z uzasadnienia postanowień obu instancji wynika, że Starosta nie zgromadził materiału dowodowego, który jest niezbędny do rozstrzygnięcia procesu uzgodnieniowego.
WSA wskazał, że odmowa uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym musi się opierać na kryteriach ustawowych, które zawarte są w przepisach zamieszczonych w art. 22a ust. 1 u.t.d. Niedopuszczalne jest wydanie postanowienia negatywnego w oparciu o inne przesłanki. Przykładowo – jeśli organ stwierdzi, że występują okoliczności, o których mowa w art. 22a ust. 2 pkt a) u.t.d., to powinien wykazać, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii (...).Dla ustalenia znaczenia pojęcia "zagrożenie" istotne znaczenie będzie miała treść art. 22 Konstytucji RP sytuująca zasadę wolności działalności gospodarczej, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odnosi się do niej również art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) stanowiąc, że podejmowanie (...) działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.
W świetle powyższego, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem.
W ocenie WSA organy nie wykazały aby wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie negatywnego postanowienia. Wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uzgadniający – po zbadaniu okoliczności wymienionych w przepisach art. 22a ust. 1 u.t.d. wyda postanowienie, stosownie do poczynionych ustaleń.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów sądowych postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. oraz uznanie, że Kolegium i organ I instancji naruszyły ten przepis prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdy takiego naruszenia nie było.
- II. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 170 i art. 190 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że Kolegium oraz organ I instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdy takiego naruszenia nie było.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że uchylone postanowienia nie naruszają art. 7, 77, 78 § 1 k.p.a. z uwagi na przeprowadzone postępowanie dowodowe przy zastosowaniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Dalej wskazała, że organ I instancji dokonał uzgodnienia na podstawie dostarczonego przez Marszałka Województwa L. dla linii komunikacyjnej L.-Ś. przez K. rozkładu jazdy, dostarczonego wcześniej przez przewoźnika. Ponadto organ ten poddał powyższy rozkład wszechstronnej analizie którą nazwał wprawdzie "analizą sytuacji rynkowej", nie była to jednak analiza w rozumieniu art. 22a ust. 5 u.t.d. Strona wnosząc skargę kasacyjną wskazała, że jest to postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ uzgadniający dla potrzeb tego uzgodnienia.
Strona wnosząca skargę kasacyjną podzieliła stanowisko prezentowane w uchylonych postanowieniach podkreślając, że wprowadzenie nowego przewoźnika stanowić będzie zagrożenie ekonomiczne (finansowe) i zagrożenie w ruchu drogowym (organizacyjne) dla dotychczasowych przewoźników. Ponadto wskazała, że nie ma potrzeby zwiększania kursów na przedmiotowej linii. Przeprowadzone kontrole wykazały, iż aktualni przewoźnicy w pełni zaspokajają potrzeby przewozowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej było możliwe wobec tego, iż spełniała ona warunki formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a.176 p.p.s.a. i 177§ 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie, jak sąd pierwszej instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.
Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotowy środek odwoławczy został oparty na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w powołanym wyżej przepisie.
Rozpatrując niniejszą skargę kasacyjną wypada przede wszystkim podkreślić istotę wypowiedzi zawartej w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt 359/09. W wyroku tym, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt
III SA/Lu 265/08 podkreślono przede wszystkim wadliwość rozumowania Sądu I instancji z powodu nakazania w toku ponownego rozpoznania sprawy wykonania w postępowaniu uzgodnieniowym analizy sytuacji rynkowej zgodnie z ustawowymi przesłankami wymienionymi w art. 22 ust. 5 u.t.d. Wskazano w związku z tym błędność sformułowania w odniesieniu do postępowania uzgodnieniowego zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. Z przedstawionej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynikało zdyskwalifikowanie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu uzgodnieniowym, jako zupełnie nieprzydatnego dla dokonania ustaleń mieszczących się w zakresie kompetencji organu uzgodnieniowego – t.j. zajęcia przez ten organ stanowiska co do oceny przesłanek wynikających z art. 22a ust. 1 u.t.d. (w tym w szczególności art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit.a u.t.d.).
Podkreślić trzeba, iż SKO w L. opisując przeprowadzoną przez organ I instancji analizę sytuacji rynkowej używało cudzysłowu. Zauważyło też, że organ I instancji błędnie potraktował opinię wyrażoną przez Stowarzyszenie P. P. O. i T., jako opinię w rozumieniu art. 22a ust. 6 u.t.d. przyjmując jednak, iż uchybienie to nie miało to wpływu na wynik sprawy.
Sąd I instancji – co uznać należy za wadliwe skoncentrował się na treści postanowienia organu I instancji, nie przeprowadzając dostatecznie analizy treści postanowienia kończącego postępowanie uzgodnieniowe.
Nie było też potrzebne podkreślanie "za Naczelnym Sądem Administracyjnym", iż organem wywołującym opinie organizacji konsumentów winien być organ "decyzyjny" skoro w sprawie nie zasięgnięto w ogóle opinii tego rodzaju organizacji. Podnieść trzeba, iż przywoływane przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważania co do organu właściwego do zasięgania opinii organizacji konsumentów pełniły rolę jedynie w aspekcie opisu ustawowej konstrukcji rozdziału ról organu uzgodnieniowego i decyzyjnego.
Za pustą wypada potraktować wypowiedź Sądu I instancji odnośnie tego, że odmowa uzgodnienia powinna się opierać na kryteriach ustawowych. Dotyczyła ona bowiem kwestii oczywistej. W zaskarżonym wyroku zamieszczono wprawdzie trafne spostrzeżenia co do potrzeby ścisłego rozumienia art. 22a ust 1 pkt 2 lit a) u.t.d. oraz uwzględniania przy dokonywania wykładni pojęcia "zagrożenia" art. 22 obowiązującej Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 6 lipca o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), ale spostrzeżenia te nie zostały skonfrontowane pod tym kontem z oceną zaskarżonego postanowienia w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego.
Zważyć wypada, iż Sąd I instancji w istocie nie wyjaśnił w jaki to sposób (na podstawie jakiego konkretnie typu dowodów) właściwy organ mógłby legalnie zrealizować swe ustawowe uprawnienia do orzekania w przedmiocie uzgadniania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji z naruszeniem art. 190 p.p.s.a. błędnie przyjął, iż wykładnia zaprezentowana w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt 359/09 przesądzała o nielegalności zaskarżonego postanowienia i przedwcześnie przyjął, iż narusza ono prawo procesowe i materialne.
Dostrzegając wymienione uchybienia zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 p.p.s.a.
W zaskarżonym wyroku nie zakwestionowano bowiem wynikającej z tego przepisu zasady o mocy wiążącej w stosunku do wskazanych w nim podmiotów orzeczenia prawomocnego.
W toku ponownego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. dokona po raz wtóry oceny legalności zaskarżonego postanowienia biorąc pod uwagę wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów podjęto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.