Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 138/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1700/12 w sprawie ze skargi E. W. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 w przedmiocie zakazu wykonywanie działalności gospodarczej, oddalił skargę.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu 1 stycznia 2011 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego, na podstawie wniosku spółki E. W. sp. z o.o. (dalej: także jako spółka) z dnia [...] grudnia 2010 r. wpisał do rejestru przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego przedsiębiorstwo E. W. sp. z o.o. Spółka została uprawniona do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego w układzie kogeneracyjnym w miejscowości L..

Prezes ARR pismem z dnia 29 września 2011 r., na podstawie art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.) w związku z art. 9s ust. 1 oraz art. 50 ustawy - Prawo energetyczne, powiadomił spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli wpisanej do rejestru działalności gospodarczej.

W okresie od 18 października do 2 listopada 2011 r. przeprowadzono, za okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., kontrolę w siedzibie spółki, a następnie w miejscu wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej.

Podczas kontroli stwierdzono, że spółka E. W. zawarła z firmą A. sp. z o.o. umowę z dnia [...] stycznia 2010 r. na obsługę eksploatacyjną elektrowni biogazowej.

W trakcie kontroli spółka E. W. nie przedstawiła kompletnej dokumentacji pozwalającej ustalić rodzaje i ilości surowców użytych w biogazowni rolniczej.

Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o biokomponentach w związku z art. 9p ust. 3 oraz ust. 4 i art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy – Prawo energetyczne, zakazał wykonywania przez E. W. sp. z o.o. działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego i wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego. W uzasadnieniu podniósł, że spółka nie wywiązała się z obowiązku prowadzenia, za okres I i II kwartału 2011 r., dokumentacji dotyczącej ilości i rodzajów surowców wykorzystywanych do wytworzenia biogazu rolniczego, co zgodnie z art. 9p ust. 4 p.e. stanowi rażące naruszenie warunków wymaganych do prowadzenia działalności regulowanej. Zdaniem organu okazana do dnia wydania decyzji dokumentacja była niekompletna co do ilości przyjętego i wykorzystanego surowca.

E. W. sp. z o.o. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka podniosła zarzut rażącego naruszenia art. 9p ust. 3 i ust. 4, art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a/, art. 3 pkt 12 p.e. i art. 6 k.p.a.

W ocenie spółki przedsiębiorstwem energetycznym w okresie objętym kontrolą była wyłącznie A. sp. z o.o. i to ta spółka była obowiązana do prowadzenia właściwej dokumentacji i do składania sprawozdań. Zatem to wyłącznie A. sp. z o.o. odpowiadała za naruszenie przepisów prawa energetycznego, tym bardziej że spółka E. W. nie miała nawet prawa wstępu na teren biogazowi.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 11 lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy – Prawo energetyczne, za wymaganą prawem dokumentację nie można uznać okazanej w czasie kontroli dokumentacji dotyczącej przyjęcia surowców na stan biogazowni rolniczej.

Organ administracji uznał, że spółka nie wywiązała się z obowiązku prowadzenia za okres I i II kwartału 2011 r. właściwej dokumentacji wskazanej w art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a) P.e., co zgodnie z art. 9p ust. 4 tej ustawy stanowiło rażące naruszenie warunków wykonywania gospodarczej działalności regulowanej. Ponadto spółka w sprawozdaniach z badanego okresu dopuściła się podania nieprawdziwych danych oraz utrudniała przeprowadzenie kontroli.

Zdaniem organu administracyjnego nie można uznać, że to A. sp. z o.o. prowadziła przedmiotową działalność we własnym imieniu i na swój rachunek. Nie można w konsekwencji przyjąć, że to spółka A. spełnia warunki uznania jej za przedsiębiorstwo energetyczne i stronę postępowania administracyjnego.

Organ podkreślił, iż to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek spełnienia wymogów określonych przepisami prawa. W niniejszej sprawie to spółka E. W. prowadząca działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego powinna przechowywać dokumentację w taki sposób, aby możliwe było zapoznanie się przez kontrolujących z tą dokumentacją w celu przeprowadzenia kontroli zgodnie z przepisami.

Od powyższej decyzji E. W. spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji podjętych w obydwu instancjach.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podkreśliła, że nie może ponosić odpowiedzialności związanej z niedopełnieniem obowiązku rejestrowego ciążącego na A. sp. z o.o. Podkreślano, że to wyłącznie A. sp. z o.o., na mocy zawartej ze skarżącą umowy, była obowiązana do zapewnienia substratów dla działalności elektrowni, a skarżąca nie miała nawet prawa wstępu na teren instalacji biogazowi.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r. uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zasadniczym zarzutem skarżącej E. W. sp. z o.o. było nieprawidłowe, zdaniem skarżącej, przyjęcie przez organ administracji publicznej, że stroną postępowania i adresatem decyzji była właśnie ta spółka. W ocenie skarżącej organ administracji powinien określić jako stronę przedmiotowego postępowania A. sp. z o.o., gdyż to wyłącznie ta spółka wykonywała działalność gospodarczą objętą kontrolą.

Sąd odnosząc się do wskazanego zarzutu, pokreślił, że na etapie wstępnym postępowania kontrolnego zawiadomiono skarżącą o zamiarze wszczęcia kontroli. Zawiadomienie to skierowano do spółki E. W., a nie do A. sp. z o.o. i skarżąca nie kwestionowała prawidłowości określenia strony kontrolowanej.

Sąd podniósł również, że to skarżąca, a nie A. sp. z o.o., w pismach kierowanych do organu przed zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli, składała korekty sprawozdań z okresu objętego kontrolą.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, skierowanym do skarżącej, również nie kwestionowała swojego statusu strony, podnosząc jedynie okoliczności nieprawidłowego wywiązywania się przez A. sp. z o.o. z umowy zawartej w dniu [...] stycznia 2010 r., podkreślając m.in. nieprawidłowości prowadzenia przez A. sp. z o.o. dokumentacji i jej nieudostępnienie skarżącej po odstąpieniu przez E. W. sp. z o.o. w dniu 14 listopada 2011 r. od tej umowy.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zawartej umowy pomiędzy spółką A. a spółką E. W. wskazał, iż strony umowy wzajemnie określiły się jako "Właściciel" (E. W. sp. z o.o.) i jako "Wykonawca" (A. sp. z o.o.) co w ocenie Sądu wskazuje, iż A. sp. z o.o. (Wykonawca) nie stawał się przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu ustawy – Prawo energetyczne, lecz zadaniem tej spółki była eksploatacja elektrowni. Sąd wskazał również, że eksploatację tę dookreślono w § 2 pkt 1.1 umowy, jako świadczenie wszelkich usług i podejmowanie wszelkich czynności w celu zapewnienia należytego oraz zoptymalizowanego pod względem wydajności funkcjonowania elektrowni, z jednoczesnymi wyłączeniami określonymi w pkt 4. – co wskazuje, iż działania A. sp. z o.o. zostały wyraźnie zdefiniowane w zakresie zadań technicznych – takiego zarządzania elektrownią, by funkcjonowała ona wydajnie i optymalnie.

WSA w Warszawie zaznaczył również, iż w myśl art. 9p ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne - działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego lub wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.) (...) i wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego a zgodnie z ustaleniami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia 19 stycznia 2010 r. cofnął A. sp. z o.o. koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej oraz poinformował Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że podmiot ten nie widnieje w rejestrze przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji A. sp. z o. o. wykonywała działalność gospodarczą nie jako przedsiębiorstwo energetyczne lecz zgodnie z umową z dnia [...] stycznia 2010 r. jako podmiot wykonujący obsługę eksploatacyjną elektrowni biogazowej a spółka ta była uprawniona jedynie do obsługi eksploatacyjnej elektrowni, na co wskazują postanowienia umowy zawartej z E. W. sp. z o.o.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż A. sp. z o. o., nie posiadając prawnej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej jako przedsiębiorstwo energetyczne w tym także przy braku takich postanowień w przedmiotowej umowie, nie spełniała warunku bycia przedsiębiorstwem energetycznym.

Sąd pierwszej instancji podsumowując wskazał, iż organ administracji publicznej prawidłowo uznał E. W. sp. z o.o. za stronę postępowania administracyjnego i za adresata wydanych decyzji administracyjnych.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka z o.o. E. W. w S. (obecnie E. W. S.A.), wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. I. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 t.j. ze zm.), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz.U. Nr 169, poz. 1199 ze zm.), dalej: "ustawa o biopaliwach", i art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 25 września 2012 r., poz. 1059 t.j.), dalej: "ustawa Prawo energetyczne", poprzez oddalenie skargi skarżącej i uznanie, że zaskarżona decyzja organu rejestrowego oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiada prawu;
3. 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 i 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Sąd I instancji w ogóle nie rozpatrzył zarzutu skarżącej opisanego w pkt II.4 skargi, tj. zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 6, 8 i 77 k.p.a.
4. II. Przepisów prawa materialnego, tj.:
5. 1) art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o biopaliwach w zw. z art. 9p ust. 1 i 3 ustawy Prawo energetyczne w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja organu rejestrowego o zakazie prowadzenia przez E. W. Sp. z o.o. działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego i wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego odpowiada prawu, gdyż została wydana w stosunku do przedsiębiorstwa prowadzącego działalność gospodarczą w ww. zakresie w elektrowni biogazowej zlokalizowanej w miejscowości Liszkowo w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r.,
6. 2) art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o biopaliwach w zw. z art. 9p ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo energetyczne w zw. z art. 9r ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo energetyczne, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że naruszenie przez skarżącą obowiązku prowadzenia dokumentacji dotyczącej ilości i rodzaju surowców wykorzystanych do wytworzenia biogazu rolniczego lub do wytworzenia energii elektrycznej z biogazu rolniczego (art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy Prawo energetyczne) stanowi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego lub wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego skutkujące wydaniem decyzji o zakazie prowadzenia tej działalności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do wskazanych zarzutów naruszenia prawa.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zasadniczy zarzut przytoczony w podstawach kasacyjnych, który dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, sprowadza się do tego, że skarżąca spółka nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania paliwa rolniczego i energii elektrycznej z biogazu rolniczego w L., ponieważ działalność tę prowadziła spółka A. w okresie od stycznia do czerwca 2011 r. W zakresie tej działalności przedsiębiorstwem energetycznym była spółka A., a nie skarżąca spółka, co oznacza, że decyzja została skierowana do podmiotu (osoby) niebędącej stroną w sprawie i Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić nieważność decyzji.

Zarzut ten nie jest trafny.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i ustalenia dokonane przez organy administracji.

Przede wszystkim nie ma racji skarżąca spółka twierdząc, że z umowy dnia [...] stycznia 2010 r. nazwanej "umową obsługi eksploatacyjnej" zawartej przez skarżącą spółkę ze spółką A. wynika, iż skarżąca spółka w zakresie wytwarzania biokomponentów w biogazowi w L. nie była wytwórcą – przedsiębiorstwem energetycznym, ponieważ w tym zakresie wytwórcą – przedsiębiorstwem energetycznym była spółka A..

Sąd pierwszej instancji poddał wnikliwej ocenie treść umowy i prawidłowo cenił, że skarżąca spółka zleciła jedynie spółce A. wykonywanie czynności eksploatacyjnych w imieniu skarżącej i na jej rzecz.

Spółka A. nie stała się i nie mogła się stać przedsiębiorstwem energetycznym, które przejęło obowiązki skarżącej w zakresie działalności polegającej na wytwarzaniu energii elektrycznej z biogazu rolniczego w układzie kogeneracyjnym, na które zezwolenie miała skarżąca spółka.

Z analizy tej umowy jednoznacznie wynika, że skarżąca spółka nie przeniosła, gdyż nie mogła przenieść uprawnień administracyjnoprawnych na rzecz innego podmiotu.

Obszerna argumentacja skarżącej, przedstawiona w skardze kasacyjnej, zmierzająca do wykazania, że na skutek zawarcia tej umowy spółka przestała być przedsiębiorstwem energetycznym w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego i wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego w biogazowi w L. jest całkowicie dowolna i oderwana od materiału zgromadzonego w sprawie, który jednoznacznie wskazuje, że skarżąca prowadziła działalność w powyższym zakresie w okresie od stycznia do czerwca 2011 r. przy pomocy spółki A..

Prawo do energii cieplnej i energii elektrycznej w tej elektrowni przysługiwało skarżącej i to skarżącej były wydawane na jej wniosek świadectwa pochodzenia energii. Zatem za oczywiście bezzasadny należy uznać zarzut, iż zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu (osoby) niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) i z tego powodu jest nieważna.

Drugi zarzut, który dotyczy tego, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do stanowiska skarżącej, czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, 8, 77 § 1 k.p.a. – również nie jest trafny.

Zarzut ten w istocie rzeczy polega na tym, że zdaniem skarżącej nie zostały rozważone i ocenione te wszystkie argumenty przedstawione w skardze, które przemawiają za tym, iż wykonującym działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii cieplnej i elektrycznej z biokomponentów w elektrowni w L. w okresie od stycznia do czerwca 2011 r. była spółka A. i tą spółkę, a nie skarżącą obciążały obowiązki związane z prowadzeniem dokumentacji, o której mowa w art. 9r ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego. Podstawy tego zarzutu są powtórzeniem argumentacji, która zdaniem skarżącej miała przemawiać za tym, że skarżąca nie mogła być adresatem zaskarżonej decyzji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł się do stanowiska skarżącej prezentowanego w skardze i przekonująco wyjaśnił, dlaczego nie można zgodzić się z tym stanowiskiem.

Kolejny zarzut, który dotyczy naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w związku z art. 9p ust. 1, 3 i 4 oraz art. 9r ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa energetycznego, nie jest również zasadny, ponieważ nie można akceptować wykładni tych przepisów przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Z relacji między tymi przepisami nie można akceptować wykładni tych przepisów przedstawionej w skardze kasacyjnej, gdyż nie można wyprowadzać wniosku, że decyzja, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, może być wydana tylko wówczas, gdy wytwórca rażąco narusza warunki wymagane do wykonywania działalności gospodarczej, rozumiane w ten sposób, że narusza oba warunki określone w art. 9r ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa energetycznego. Wskazanie w art. 9p ust. 4 Prawa energetycznego, że przez rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności rozumienie się naruszenie przez przedsiębiorstwo obowiązków, o których mowa w art. 9r ust. 1 pkt 1 i 2, stanowi określenie obowiązków, których naruszenie może stanowić przyczynę wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności, a nie uregulowanie, że o rażącym naruszeniu warunków można mówić dopiero wówczas, gdy naruszenie dotyczy łącznie obowiązków, o których mowa w art. 9r ust. 1 pkt 1 i 2 p.e.

Użycie koniunkcji w sformułowaniu "obowiązków, o których mowa w art. 9r ust. 1 pkt 1 i 2" oznacza, że rażącym naruszeniem warunków jest naruszenie zarówno obowiązku, o którym mowa w art. 9r ust. 1 pkt 1, jak i obowiązku, o którym mowa w art. 9r ust. 1 pkt 2 p.e.

Wykładnia tych przepisów przedstawiona przez skarżącą prowadzi do niemożliwego do zaakceptowania rezultatu, że naruszenie obowiązku wykorzystywania surowców, o których mowa w art. 3 pkt 20a Prawa energetycznego, nie stanowiłoby rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności, ponieważ konieczne byłoby jeszcze wykazanie naruszenia obowiązku, o którym mowa w art. 9r ust. 1 pkt 2 p.e. Obowiązek prowadzenia dokumentacji jest niezależny od obowiązku wykorzystywania surowców, o którym mowa w art. 3 pkt 20a p.e.

Oznacza to, że nie ma uzasadnionych podstaw zarzut, że naruszenie obowiązku prowadzenia dokumentacji, o której mowa w art. 9r ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego nie mogło stanowić wystarczającej przyczyny wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych.

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.