Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1228/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R.. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł uznając, że działania kontrolowanego przedsiębiorstwa stanowią próbę uniemożliwienia kontroli.
W odwołaniu strona wskazała, iż w czasie podjęcia przez inspektorów czynności, w tym czasie były prowadzone kontrole Urzędu Kontroli Skarbowej oraz Państwowej Inspekcji Pracy. W jej ocenie prowadzenie trzech równoczesnych kontroli jest działaniem niedopuszczalnym w świetle art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że czym innym jest postępowanie kontrolne, a czym innym kontrola podatkowa. Dokumenty przedstawione przez przedsiębiorcę w toku czynności kontrolnych wskazują, że toczy się wobec niego wyłącznie postępowanie kontrolne, a nie kontrola podatkowa prowadzona na podstawie art. 13 ust. 3-9 ustawy o kontroli skarbowej. Wprawdzie przepis art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zabrania podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, ale w przedmiotowej sprawie jedyną kontrolą działalności przedsiębiorcy, jaka była prowadzona to kontrola wszczęta przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Zatem w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącej spółki na powyższe rozstrzygnięcie, podkreślając na wstępie, że Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podejmował w stosunku do R. Sp. z o.o. próby przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jest to kontrola w rozumieniu art. 79-84d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm. dalej jako "u.d.g."). Po zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli R. Sp. z o.o. powołała się na art. 82 u.d.g., zgodnie z którym "Nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy". Przedłożyła przy tym szereg dokumentów dotyczących postępowania kontrolnego prowadzonego w przedsiębiorstwie przez Urząd Skarbowy.
W ocenie WSA w sprawie trafnie organy uznały, że postępowanie kontrolne nie stanowi kontroli przedsiębiorcy w rozumieniu art. 79 i nast. Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Bezsporne jest, że w okresie, gdy Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podejmował (przez okres od października 2016 r. do marca 2017 r.) próby przeprowadzenia kontroli R. Sp. z o.o. w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym, w stosunku do skarżącej było prowadzone postępowanie kontrolne przez Urząd Skarbowy w Katowicach. Nie była jednak prowadzona kontrola podatkowa, co wynika z pisma Dyrektora Urząd Kontroli Skarbowej w Katowicach z dnia [...] lutego 2017 r. Zatem Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego mógł bez przeszkód przeprowadzić swą kontrolę już w listopadzie 2016 r. Brak było zatem podstaw odmowy poddania się kontroli przez skarżącą.
Już po wydaniu postanowienia o kontynuowaniu kontroli (która to kontrola faktycznie powinna być prowadzona) R. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. oświadczyła, iż w dniu [...] kwietnia 2017 r. kontrolę przedsiębiorstwa rozpoczęła Państwowa Inspekcja Pracy. Co oczywiste, w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w przedsiębiorstwie jednocześnie może być prowadzona tylko jedna kontrola. Skarżąca uznała zatem, że Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego swej (już w istocie trwającej) kontroli prowadzić nie może. Taki pogląd jest nieuzasadniony, gdyż Państwowa Inspekcja Pracy nie mogła rozpocząć swojej kontroli w chwili, gdy trwała kontrola Inspekcji Transportu Drogowego. Organy administracji trafnie zatem w sprawie uznały, iż R. Sp. z o.o. nie wywiązała się ze swego obowiązku wynikającego z art. 72 u.t.d.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- 1) naruszenie art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a przez to zastosowanie, przez co Sąd uznał, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł było zasadne, podczas gdy nie zachodziły podstawy do jej nałożenia, ponieważ skarżący był uprawniony do nie poddania się kontroli organu, która była przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 82 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;
- 2) art. 82 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie poprzez brak uwzględnienia, że w niniejszej sprawie u skarżącego w trakcie kontroli organu miały miejsce inne kontrole działalności gospodarczej przedsiębiorcy, co powinno spowodować odstąpienie od podjęcia czynności kontrolnych;
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz. art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i 10 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz decyzji jej poprzedzającej, w sytuacji, gdy zachodziło naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia i niezbadanie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i bezpodstawne odmówienie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, pomimo faktu, że dowody te mają dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie, w wyniku czego w sposób wadliwy ustalono stan faktyczny sprawy i nie uwzględniono okoliczności podniesionych przez stronę, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący nie był uprawniony do nie poddania się kontroli organu;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 10 § 1 w zw. z art. 9 i 8 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji GITD oraz decyzji jej poprzedzającej, w sytuacji, gdy zachodziło naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu i naruszeniu zasady informowania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy, że wydanie decyzji przez organ I instancji przed doręczeniem skarżącemu pisma wzywającego do ustosunkowania się do materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, skutkowało uniemożliwieniem stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej, a co miało wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż organ nie mógł zapoznać się z treścią pisma odwołującego się z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz uwzględnienia w toku postępowania zawartych w nim twierdzeń i wniosków.
- 3) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez to, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że z zebranego materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- 5) przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga ta była uzasadniona.
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż wszystkie zarzuty w niej podniesione są nietrafne.
Zasadniczym spornym elementem stanu faktycznego było twierdzenie strony skarżącej spółki o czasowym zbiegu różnych kontroli skarżącej spółki, w zakresie działalności gospodarczej, prowadzonych w tym samym czasie przez różne instytucje kontrolne, w rozumieniu art. 82 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a konkretnie przez Urząd Skarbowy i Inspekcję Pracy, co stanowiło w/g strony skarżącej podstawę odmowy poddania się spornej kontroli Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Drogowego w Katowicach.
Organ w sposób dokładny ustalił okoliczności zamiaru przeprowadzenia względem skarżącej spółki kontroli w zakresie przestrzegania przepisów o transporcie drogowym rozumieniu art. 79 i nast. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie nie budzących zastrzeżeń dowodów w postaci dokumentów, na które powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że Inspekcja Drogowa nie zamierzała przeprowadzać kontroli przedsiębiorcy w czasie, gdy trwała u tego przedsiębiorcy inna kontrola, czy to Urzędu Skarbowego, czy też Inspekcji Pracy. Odnośnie okoliczności przeprowadzanego postępowania kontrolnego Urzędu Skarbowego względem R. Sp. z o.o. w okresie, kiedy planowano kontrolę inspektorów drogowych, to ustalenia organu, że nie zachodziła kolizja czasowa tych działań organów kontrolnych, a przede wszystkim, że to postępowanie US nie miało charakteru kontroli w rozumieniu art. 82 ustawy o działalności gospodarczej, na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwalały na zaakceptowane przez Sąd I Instancji stwierdzenia, że postępowanie kontrolne skarbowe nie miało charakteru kolizyjnego z zamiarem przedmiotowej kontroli WITD.
Zdaniem NSA w sprawie trafnie WSA uznał, że wskazane przez stronę skarżącą postępowanie kontrolne US nie stanowi kontroli przedsiębiorcy w rozumieniu art. 82 ust. 1 oraz ust.2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dokumenty przedstawione przez przedsiębiorcę w toku czynności kontrolnych wskazują, że toczy się wobec niego wyłącznie postępowanie kontrolne, a nie kontrola podatkowa prowadzona na podstawie art. 13 ust. 3-9 ustawy o kontroli skarbowej. Wprawdzie przepis art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zabrania podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, ale w przedmiotowej sprawie jedyną kontrolą działalności przedsiębiorcy, jakiej winien on się poddać była kontrola wszczęta przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.
Ponadto nie było również zbiegu terminów, gdyż postępowanie kontrolne US miało określone terminy ich zakończenia przed faktycznym kontynuowaniem czynności kontrolnych WITD. Zatem w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Zarzuty kasacyjne wskazują na istotę sporu, a mianowicie, czy przedsiębiorca może odmówić poddania się kontroli dokonywanej przez Inspekcję Transportu Drogowego w sytuacji, gdy w stosunku do niego jest prowadzone przez Urząd Skarbowy postępowanie kontrolne, w konsekwencji jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisu art. 82 ust.1 i 2 o swobodzie działalności gospodarczej.
Strona skarżąca odmawiając poddaniu się kontroli Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego powołała się na przepis art. 82 u.d.g., zgodnie z którym "Nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy". O prowadzeniu kontroli skarbowej wykluczającej jednoczesne podjęcie kontroli przez WITD miało świadczyć szereg dokumentów dotyczących postępowania kontrolnego prowadzonego w przedsiębiorstwie przez Urząd Skarbowy, między innymi dwa postanowienia o wyznaczeniu terminów zakończenia tego postępowania, ostatecznie na [...] kwietnia 2016 r.
Należy zgodzić się z dokonaną w niniejszej sprawie wykładnią przepisu art. 82 u.d.g. polegającą na ścisłym rozumienia pojęcia kontroli działalności przedsiębiorcy. W ramach prowadzonego postępowania kontrolnego mogła być prowadzona kontrola podatkowa, a taka nie była w tym przypadku prowadzona, co wynika z pisma Dyrektora Urząd Kontroli Skarbowej w Katowicach z dnia 23 lutego 2017 r.
Zatem nie należy postępowania kontrolnego, prowadzonego przez US w Katowicach w spornym okresie utożsamiać z kontrolą podatkową w rozumieniu art. 82 u.d.g.
NSA podziela pogląd wyrażony przez Sąd I Instancji za dotychczasowym orzecznictwem (m.in. w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. I SA/Bk 621/10), że "postępowanie kontrolne jest szczególnego rodzaju procedurą administracyjną, łączącą w sobie uprawnienia kontrolne i policyjne, a także właściwe postępowaniu podatkowemu - uprawnienia orzecznicze. Nie jest to jednak ani postępowanie podatkowe, ani kontrola podatkowa".
Bezsporne jest, że w okresie, gdy Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podejmował (przez okres od października 2016 r. do marca 2017 r.) próby przeprowadzenia kontroli R. Sp. z o.o. w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie była prowadzona inna kontrola w rozumieniu art. 82 u.d.g. Zatem brak było zatem podstaw do odmowy poddania się kontroli przez skarżącą.
Nie budzi również wątpliwości fakt, że już po wydaniu postanowienia o kontynuowaniu przedmiotowej kontroli przez WITD i prób faktycznego jej prowadzenia R. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. oświadczyła, iż w dniu [...] kwietnia 2017 r. kontrolę przedsiębiorstwa rozpoczęła Państwowa Inspekcja Pracy. Co miało, zdaniem skarżącej, stanowić przeszkodę w kontynuowaniu kontroli WITD.
Zdaniem NSA uznanie przez Sąd I Instancji takiego stanowiska strony skarżącej za nieuzasadnione jest prawidłowe, gdyż Państwowa Inspekcja Pracy nie mogła rozpocząć swej kontroli w chwili, gdy trwała kontrola Inspekcji Transportu Drogowego. Organy administracji obu instancji, a za nimi Sąd I Instancji miały pełne podstawy faktyczne i prawne do uznania, iż R. Sp. z o.o. nie wywiązała się ze swego obowiązku wynikającego z art. 72 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem: "kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności [...]" i z tych obowiązków nie mogło zwolnić skarżącej spółki subiektywne przeświadczenie o przysługującej jej ochronie przed jednoczesnym prowadzeniem więcej niż jednej kontroli, wynikającej z przepisu art. 82 u.d.g.
Skoro R. Sp. z o.o. powinna mieć świadomość braku usprawiedliwienia odmowy poddania się czynnościom kontrolnym, w ramach prowadzonej przez WITD kontroli przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym, co wynika z bogatej korespondencji ze Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego, to spełniona została przesłanka przewidziana w załączniku 3 lp. 1,5 ustawy o transporcie drogowym, tj. "niepoddania się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części". Nałożenie kary pieniężnej było więc zasadne.
W tych warunkach zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 92a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, należało uznać za niezasadne.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych zarzutów na podstawie art. 184 p.p.s.a.