Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 lutego 2014r., oddalił skargę powiatu s. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zwrotu dotacji celowej.
Skargą kasacyjną powiat s. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej zawarte w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wskazał, że ochrona taka została udzielona mu w toku postępowania przed Sądem I instancji, zaś jej kontynuowanie ma w istocie uzasadnienie analogiczne do tego jakie legło u podstaw wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Podniósł, że obowiązek zwrotu dotacji wynikający z zaskarżonej decyzji musiałby zostać zrealizowany z bieżącego budżetu powiatu na rok 2014., który to budżet z końcem tego roku zostanie również zostanie definitywnie zamknięty i rozliczony. Skutki te byłyby nie tylko trudne do odwrócenia, ale wręcz nieodwracalne.
Ponadto stwierdził, że uiszczenie kwoty objętej zaskarżoną decyzją wyczerpywałoby prawie 40% rezerwy ogólnej budżetu powiatu s. na 2014 r., co negatywnie wpływałoby na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań powiatu. Taka sytuacja spowodowałaby konieczność dokonania przesunięć budżetowych, co byłoby bardzo trudnym do odwrócenia skutkiem prawnym.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, w przypadku niewstrzymania zaskarżonej decyzji, na niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody. Ucierpiałyby bowiem bieżące i zaplanowane zadania powiatu, w tym w szczególności polegające na konieczności wnoszenia tzw. wkładu własnego w ramach realizowanych przez powiat projektów finansowanych ze środków europejskich, co mogłoby unicestwić te projekty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie.
W treści art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca przewidział, że po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Użyte w cyt. przepisie prawa wyrażenie "sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie" oznacza, że orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji może, lecz nie musi być wydane nawet w wypadku, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym przepisie, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym).
Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenie skutków. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej.
Wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, co świadczy o tym, że rozstrzygnięcia podejmowane w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów lub czynności mają charakter tymczasowy (art. 61 § 6 p.p.s.a.). Co do zasady, z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych, obowiązywanie ochrony tymczasowej ustaje z chwilą wydania orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Wobec tego postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2013 r. wstrzymujące zaskarżoną decyzję upadło wraz z wydaniem wyroku przez ten Sąd oddalającego skargę powiatu s. na decyzję Ministra Finansów.
Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSA WSA 2007, nr 4, poz. 77).
W rozpatrywanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanki określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu powiatu w przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty 58.988,81 zł. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku, a odnoszące się wprost do mogącej zaistnieć sytuacji finansowej skarżącego powiatu, mogą być przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji.
Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe.
Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego.
Natomiast rezerwy celowe tworzone w budżecie jednostki samorządu terytorialnego są rezerwami fakultatywnymi, chyba że obowiązek utworzenia rezerwy celowej wynika z przepisów odrębnych. Rezerwa ma charakter celowy, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być przeznaczone środki z rezerwy oraz brak możliwości dokonania szczegółowego podziału na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, a wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków (tak. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz, ABC 2011).
Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku jednostki samorządu terytorialnego jakim jest powiat. Ustanowiona w budżecie powiatu rezerwa ogólna może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Jednakże, jednostka samorządu terytorialnego nie ma zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadnością wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji przemawiając również te same racje, które uzasadniały wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ w toku postępowania przed Sądem I instancji. Ustalona przez powiat s. kwota rezerwy ogólnej na rok 2014 wynosi 227.800 zł (oświadczenie skarbnika powiatu s.). Natomiast kwota podlegająca zapłacie w wykonaniu zaskarżonej decyzji wynosiła wraz z odsetkami na dzień 22 kwietnia 2014 r. 85 418,64 zł. Zatem ustalona kwota rezerwy ogólnej, z której może być poniesiony wydatek kwoty, wymaganej przez zaskarżoną decyzję, nie jest zbyt wysoka.
Należy stwierdzić zatem, że poniesienie kwoty wymagalnej w zaskarżonej decyzji, przy relacji wysokości utworzonej w budżecie przez skarżący powiat rezerwy ogólnej na rok 2014, w kwocie wynoszącej 227.800 zł, oraz wysokości dotacji określonej do zwrotu w zaskarżonej decyzji – wraz z odsetkami na kwotę 85 418,64 zł, może spowodować problemy powiatu z realizacją zadań określonych przepisami ustaw. Uiszczenie kwoty objętej zaskarżoną decyzją wyczerpywałoby prawie 40% rezerwy ogólnej budżetu powiatu s. na 2014 r., co negatywnie wpływałoby na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań powiatu. Zatem mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.