Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1396/14, oddalił skargę P. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:
I
W dniu [...] grudnia 2012 r. na drodze krajowej nr 92, na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 – granica m. P. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: ciągnik siodłowy marki Daf o nr rej. [...] wraz naczepą marki Indox o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. W chwili zatrzymania do kontroli zespół pojazdów prowadzony był przez P. W. (dalej: skarżący).
Podczas kontroli stwierdzono, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godzinie 16:59.50, na ww. odcinku drogi krajowej nr 92, kierujący pojazdem nie uiścił opłaty za przejazd po drodze krajowej określonej w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260; dalej: u.d.p.). Urządzenie przeznaczone do pobierania opłaty za przejazd po drodze płatnej (bramownica nr 3193) zarejestrowało naruszenie – brak środków na koncie Pre-pay dla pojazdu o nr rej. [...]. Stwierdzone naruszenie zostało zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat w postaci dokumentacji fotograficznej.
Wobec powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako: GITD lub organ) decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł.
W ocenie organu poczynione ustalenia wypełniały przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., bowiem odcinek skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 305 – granica m. P. jest wymieniony w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.).
Następnie GITD decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r.
Zdaniem organu z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się w dniu [...] sierpnia 2012 r. na odcinku wymienionym w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.
GITD w oparciu o informacje przedstawione przez K. Sp. z o.o. ustalił, że nie została uiszczona opłata za kwestionowany przejazd. Stan salda konta skarżącego w dniu [...] sierpnia 2012 r. w momencie przejazdu wynosił 0 zł. Jednocześnie z wykazu operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika przesłanego przez K. Sp. z o.o. wynika, iż konto zostało uzupełnione w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godzinie 16:33. Wobec powyższego organ uznał, że przyczyną niepobrania opłaty elektronicznej za sporny przejazd był brak środków na koncie w czasie wykonywania tego przejazdu. Tym samym został naruszony obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., dlatego też kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., została nałożona w sposób prawidłowy.
Zdaniem GITD, to kierowca prowadzący pojazd co do którego istnieje obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej, przed rozpoczęciem jazdy po tej drodze winien podjąć wszelkie możliwe czynności zmierzające do wyeliminowania istniejących nieprawidłowości mających wpływ na elektroniczny pobór opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi.
Organ odnosząc się do argumentu skarżącego, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) wskazał, że wypełniono obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zostały zgromadzone dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i dopuszczone zostało jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. GITD dysponował także protokołem kontroli, w którym stwierdzono wystąpienie naruszenia, tzn. przejazdu po drodze płatnej bez wymaganej opłaty. Skarżący natomiast w trakcie czynności kontrolnych nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na decyzję GITD z dnia [...] lutego 2014 r. uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów Konstytucji RP w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dane podane w piśmie K. Sp. z o.o. z dnia 13 marca 2013 r. zostały w całości potwierdzone przez świadka R. S. kierownika Centrum Obsługi Klienta K. Sp. z o.o., przesłuchanego przez organ w dniu [...] października 2013 r. Świadek ten podał, że doładowanie konta nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godz. 16:33 kwotą 1000 złotych. Podczas wskazanego przejazdu w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godz. 16:59:50 saldo konta użytkownika wynosiło 0 zł. Świadek ten ustosunkował się do przesłanej przez stronę noty obciążeniowej i wyjaśnił, że dokument ten zawiera informacje o wysokości opłat, jakie powinny być pobrane za przejazd drogą płatną, jeżeli saldo użytkownika byłoby dodatnie. Względem przesłanego przez stronę zestawienia transakcji poboru opłat świadek zeznał, że zestawienie zawiera informacje o operacjach zarejestrowanych na koncie użytkownika i nie jest równoznaczne z faktem uiszczenia opłaty.
Na pytanie, czy na pozostałych punktach poboru opłat na drodze krajowej nr 92 w dniu [...] sierpnia 2012 r. opłaty były pobierane w sposób prawidłowy świadek wyjaśnił, że do momentu wyczerpania się środków pieniężnych opłaty były pobierane w sposób prawidłowy. System elektronicznego poboru opłat w dniu [...] sierpnia 2012 r. działał w sposób prawidłowy.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, jak również nie podjęcie czynności dowodowych, co jednocześnie uniemożliwiło realizację zasady prawdy obiektywnej. Kasator wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok w przedmiotowej sprawie bez zebrania odpowiedniego materiału dowodowego w sprawie, bez pochylenia się nad faktem braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego przez organ administracyjny (w tym np. ustaleń dotyczących tego, czy droga była odpowiednio oznakowana), przy jednoczesnym dopuszczeniu się dowolnej oceny szczątkowo zebranego materiału znajdującego się w aktach sprawy;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niesporządzenie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej zastosowanej do rozstrzygnięcia sprawy oraz przez nie zawarcie w uzasadnieniu stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. wskazuje zarzuty wysuwane przez skarżącego oraz stanowisko organu, nie formułując przy tym stosownego wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej, przez co w odczuciu skarżącego wyrok został wydany bez odpowiedniego procesu myślowego i stosownej analizy sprawy. Nie sposób poznać, jakie są motywy, podstawy i stanowisko Sądu będące podstawą wydania zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd nie przedstawia własnej analizy;
- 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. polecające na ograniczeniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozstrzygnięciu sprawy do zarzutów skargi, bez uwzględnienia granic sprawy i tym samym bez rozpoznania sprawy całościowo. Kasator zaznaczył, że skoro Sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna cześć zaskarżonej decyzji nie korzysta z domniemania prawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był rozważyć i ocenić wszystkie aspekty zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony skardze. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był także do zbadania czynności lub też bezczynności organu administracji pod względem ich godności z prawem, zważywszy że organ nie przeprowadził kompleksowo postępowania dowodowego, a powinien był także z urzędu przeprowadzić dowody mające istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (nad czym Sąd w ogóle się nie pochylił) w oparciu, o które powinno zapaść rozstrzygnięcie;
- 4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.) poprzez nie dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ocenić czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonych norm prawnych, czy organ dokonał właściwej interpretacji przepisów oraz, czy organ w sposób właściwy i kompletny ustalił stan faktyczny sprawy. W procesie wydania zaskarżonego wyroku Sąd nie dopełnił wszelkich czynności wynikających z obowiązku kontroli działalności organu administracji publicznej. Z uzasadnienia wyroku nie sposób ustalić, aby Sąd zweryfikował, czy rozstrzygnięcie organu jest zgodne z prawem, przy zachowaniu wszystkich podstawowych zasad;
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 5) art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, a mianowicie poprzez przyjęcie, że przepisy te stanowią wyłączną podstawę prawną kreującą i konkretyzującą obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej nr 92. Wbrew stanowisku Sądu i organu wydającego zaskarżoną decyzję, ustalenie zawinienia jest przesłanką zastosowania wyżej wskazanych przepisów i nałożenia kary. Do nałożenia kary nie wystarcza samo stwierdzenie naruszenia przepisów bez ustalenia odpowiedzialności. Należy zaznaczyć, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną decyduje również oznakowanie drogi tabliczką do znaków drogowych T-34 określą § 65 ust 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.). Do ustalenia zawinienia konieczne jest przy tym ustalenie okoliczności związanych z oznakowaniem drogi, które nie musiało być prawidłowe.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 198/15).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazanych w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej.
Na wstępie wymaga podkreślenia, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący winien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Przez "wpływ", należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11).
Odnosząc te uwagi do zarzutu wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, że jego uzasadnienie jest na tyle lakoniczne, że nie pozwala na ustalenie, na czym w istocie polegało uchybienie przez Sąd I instancji tym przepisom. Autor skargi kasacyjnej podnosząc, że organy nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie precyzuje o jakie czynności chodzi. W szczególności kasator nie wskazuje jakich dowodów organ nie przeprowadził i jakich okoliczności nie wyjaśnił, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podjęcie szerszej polemiki ze skarżącym kasacyjnie w tym zakresie. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej wymienił przykładowo, że organy nie dokonały ustaleń dotyczących tego, czy droga była odpowiednio oznakowana, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinął tego wątku, a w szczególności nie wykazał jaki miało to wpływ na wynik sprawy.
Jest to tym bardziej istotne, że kwestia oznakowania drogi krajowej nr 92, na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 – granica m. P. – nie stanowiła spornej okoliczności, zarówno przed organami administracyjnymi jak i Sądem I instancji. Wręcz przeciwnie, jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, skarżący poruszał się po płatnym odcinku drogi, czego nie kwestionował ani w postępowaniu administracyjnym, nie przed Sądem I instancji.
W tym miejscu należy wskazać, że konstrukcja skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – również wykazanie – o czym była już mowa, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 155/15).
Zatem tak sformułowany zarzut należało uznać za nieuzasadniony.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sformułowane w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Powołane przez kasatora przepisy mają charakter ustrojowy, a sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.
Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Należy bowiem wyjaśnić, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na tym przepisie, w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12). Tych okoliczności autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał. Natomiast argumentacja mająca uzasadniać naruszenie ww. przepisu sprowadza się jedynie do bardzo ogólnych stwierdzeń, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy całościowo.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt. I GSK 330/14).
Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim powoływany przez autora skargi kasacyjnej art. 13k ust. 1 pkt 3 u.d.p. nie istnieje. Przepis ten nie posiada bowiem jednostki redakcyjnej w postaci pkt 3. W konsekwencji, brak takiego przepisu w u.d.p., uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II GSK 287/15).
Ponadto, skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie przyjętych jako podstawa wyrokowania ustaleń faktycznych, tj. uznania Sądu I instancji, że skarżący wykonywał w dniu [...] sierpnia 2012 r. przejazd po drodze krajowej nr 92, na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 305 – granica m. P., bez uiszczenia opłaty elektronicznej – należało uznać, że w sprawie prawidłowo zastosowano prawo materialne w postaci zarzucanego przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.
W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na podobieństwo spraw i związany z tym mniejszy nakład pracy pełnomocnika organu.