Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. o sygn. akt III SA/Po 1274/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej Sąd I instancji, bądź WSA) oddalił skargę D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] lipca 2015 r. w P. na ulicy L., leżącej w ciągu drogi krajowej nr [...] (droga o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t), Inspekcja transportu Drogowego zatrzymała do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Volvo wraz z trzyosiową naczepą marki Krone Pojazdem kierował M. N., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem drutu w kartonach umieszczonych na paletach (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy D. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" D. K. Przeprowadzono kontrolę normatywności zespołu pojazdów na legalizowanym punkcie kontroli w Poznaniu przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych SAW 10CII. Wyniki badania, utrwalono protokołem kontroli gdzie stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drogę o 2,7 t. – przekroczenie dopuszczalnej normy o 27 %. Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym i zeznał, że zespół pojazdów po załadunku nie był ważony, gdyż nie było takiej możliwości.
W związku z dokonanymi ustaleniami organ uznał, że w przypadku kontrolowanego zespołu pojazdów koniecznym było uzyskanie zezwolenia kategorii VII – w pozostałych przypadkach, gdyż dopuszczalne wartości zostały przekroczone o więcej niż 20 %. Odnośnie kwalifikacji stwierdzonego naruszenia, jako przejazdu po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia kategorii VII wyjaśniono, że ustalając kategorię zezwolenia, którym powinna legitymować się strona, organ kieruje się wymiarami, masą, naciskami osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I - VII oraz drogi po której pojazdy te mogą się poruszać (zał. nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Następnie organ dokonał wyboru kategorii zezwolenia, którego posiadanie zwalniałoby stronę postępowania z konsekwencji prawnych wynikających z art. 140 ab ust. 1 ustawy. Przy dokonywaniu kwalifikacji kategorii zezwolenia uznano za pozostającą bez znaczenia okoliczność w postaci podzielności ładunku. Stosownie bowiem do art. 140 ab ust. 2 ustawy, w przypadku naruszeń zakazu o którym mowa w art. 64 ust. 2 za przejazd pojazdem nienormatywnym, nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Jednocześnie organ stwierdził, że w toku postępowania przedsiębiorca nie przedłożył żadnych dowodów wskazujących na dochowanie przez niego należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, jak i brak wpływu na powstanie naruszenia.
Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] października 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" D. K. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o nałożeniu na tego przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.
Skargę do WSA wniósł D. K., domagając się uchylenia decyzji II instancji i umorzenia postępowania administracyjnego oraz zarzucając organowi naruszenie
- - art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 75 kpa, art. 77 § 1 kpa
- - art. 43 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przewozowe poprzez nieuwzględnienie tego, że podmiotem odpowiedzialnym za czynności ładunkowe jest nadawca, który obowiązany jest wykonać je w sposób niepowodujący przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi.
W uzasadnieniu strona podniosła m. in., że winna mieć zezwolenie kat. IV a nie kat. VII, jak stwierdził organ. W ocenie skarżącego, to podmiot dokonujący załadunku winien ponieść odpowiedzialność pieniężną, a nie przewoźnik.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. przewoźnik podniósł dodatkowe zarzuty. W ocenie strony, organy dokonały ważenia pojazdu wagami SAW 10CII S/N bez jej udziału, a uzyskane wyniki winny być ponownie zweryfikowane. Stanowisko z jedną parą wag może nie być przygotowane do dokonywania ważenia pojazdów o osi większej niż trzy, ani też do ustalania masy całkowitej ważonego pojazdu. Skarżący wysłał kierowcę do specjalistycznej firmy logistycznej w celu zainstalowania ładunku nieprzekraczającego dopuszczalnej masy i rozmiarów. Załadunku dokonywał podmiot profesjonalny, a skarżący nie miał wpływu na staranność i rzetelność jego działania.
Ponadto skarżący wniósł o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE) pytania prejudycjalnego w kwestii zgodności przepisu art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. wprowadzających ograniczenia w zakresie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu obowiązujące na ponad 97 % całej powierzchni drogowej w Polsce z przepisem art. 3 ust. 1 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE oraz postanowieniami pkt. 3 rozdziału 8 Załącznika XII do Traktatu dotyczącego przystąpienia m. in. Polski do Unii Europejskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę, podkreślił że zatrzymanym do kontroli pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 2 pkt 35 a ustawy wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy – ładunku podzielnego bez zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu o tym, że jeżeli nie jest możliwe ustalenie kategorii zezwolenia od I do VI, to kwalifikacja stwierdzonego naruszenia jest dokonywana w oparciu o zezwolenie kategorii VII. Jeżeli zatem kontrolowany pojazd nie spełnia warunków normatywnych lub nienormatywnych albo poruszał się po kategorii drogi, dla której nie przewidziano przekroczenia parametru ustalonego podczas kontroli dla kategorii zezwoleń od I do VI, to wówczas możliwa była kwalifikacja prawna stwierdzonego naruszenia jedynie w oparciu o brak zezwolenia w kategorii VII. W tym zakresie wskazano, że z brzmienia poz. 7 załącznika nr 1 do u.p.r.d. wynika, że zezwolenia w kategorii VII są wydawane dla pojazdu nienormatywnego o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI albo o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Skoro droga krajowa nr [...] zaliczona jest do dróg, po których mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton, a stwierdzony podczas kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej wynosił 12,7 tony, a więc był większy o 2,7 tony, niż dopuszczalny na tej drodze, a jednocześnie przekraczał nacisk 11,5 tony, to prawidłowo organ stwierdził wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach, o których stanowi art. 140 ab ust. 1 pkt 3c u.p.r.d., tj. w przypadku przekroczenia dopuszczalnego nacisku jednej lub więcej osi powyżej 20 %.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji powołał się na stanowisko judykatury, zgodnie z którym przewoźnik (podmiot wykonujący przejazd) ponosi odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym, a nadawca, załadowca lub spedytor ładunku ponoszą odpowiedzialność za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Tym samym powołane przepisy ustanawiają odpowiedzialność administracyjną o charakterze obiektywnym, nie zaś karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, przy czym w przypadku stwierdzenia naruszeń po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężne.
Odnosząc się do przesłanki egzoneracyjnej z art. 140 aa ust. 4 pkt 1 u.t.d. WSA podkreślił, że skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych dowodów ani nie wskazał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby konieczność prowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Same twierdzenia skarżącego wyrażające jego subiektywne przekonanie o podstawach do wyłączenia jego odpowiedzialności nie stanowią bowiem dowodu w sprawie. Natomiast za stan techniczny pojazdu i sposób jego załadowania w pełni odpowiada działający w ramach należytej staranności przewoźnik lub właściciel pojazdu, którego w toku kontroli reprezentuje kierowca. W tym kontekście za niezasadne uznano twierdzenia skarżącego, że praktycznie całą odpowiedzialność za czynności załadunkowe ponosi nadawca ładunku. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących błędnych wyników ważenia, Sąd I instancji wskazał, że okoliczności tej strona nie kwestionowała w trakcie postępowania administracyjnego, lecz dopiero w trakcie postępowania sądowego.
Natomiast w dniu kontroli pojazd zważono przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych posiadających ważne świadectwa legalizacji, miejsce ważenia legitymizowało się protokołem z pomiaru pochylenia równości terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] lutego 2015 r. (k. 56 akt administracyjnych), a wyniki ważenia wskazano w protokole kontroli, podpisanym przez kierowcę bez żadnych zastrzeżeń.
Odnośnie braku podstaw prawnych do wystąpienia z pytaniem prawnym do TSUE Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący odnosił się do sytuacji, gdy stwierdzony podczas pomiaru nacisk przekracza wartości dopuszczalne dla danej drogi, ale nie przekracza 11,5 tony. Tymczasem w przedmiotowej sprawie – wbrew stanowisku skarżącego – przekroczył on 11,5 tony (wynosił bowiem 12, 7 t).
Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wywiódł D. K., przytaczając następujące podstawy kasacyjne:
- 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a, b ustawy poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą po stronie przewoźnika okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania;
- 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, wskazując jednocześnie, że to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. poprzez uznanie przez WSA zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bez dostatecznego rozważenia, czy organy orzekające w sprawie wywiązały się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także czy materiał dowodowy został należycie oceniony;
- 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, wskazując jednocześnie, że to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1, polegający na niedokonaniu przez WSA prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi pomimo braku podstaw do takiego działania, a to z uwagi na fakt, że decyzje organów naruszały prawo, a to powinno prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż wyrok jest wadliwy – jako akceptujący sytuację, w której naruszone zostały normy wynikające z przepisu art. 3 ust. 1 i art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE oraz postanowień pkt 3 rozdziału 8 Załącznika XII do Traktatu dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy. Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji do Unii Europejskiej;
- 4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, wskazując jednocześnie, że to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 w związku z art. 113 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie w sprawie i zamknięcie rozprawy bez wyjaśnienia przez WSA istotnych kwestii w zakresie podnoszonych przez stronę zarzutów do naruszenia norm europejskich i bez poczynienia przez Sąd I instancji ustaleń w tym zakresie;
- 5. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, wskazując jednocześnie, że to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz art. 151 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy przez WSA w granicach sprawy, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie zawiera rozpoznania części zarzutów i wniosków skarżącego podniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu;
- 6. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, wskazując jednocześnie, że to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 141 pkt 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera rozpoznania części zarzutów i wniosków skargi;
- 7. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, wskazując jednocześnie, że to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo braku podstaw ku temu.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania;
- - a w przypadku nie znalezienia podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku - o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE w sprawie zgodności przepisu art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach krajowych i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8t (Dz. U. 2012 r. poz. 1061 z późn. zm.), wprowadzających ograniczenia w zakresie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu obowiązujące na ponad 97% całej sieci drogowej w Polsce - z przepisem art. 3 ust. 1 i art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE oraz postanowieniami pkt 3 rozdziału 8 Załącznika XII do ww. Traktatu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty kasacyjne pozwalały na dokonanie kontroli zakwestionowanego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przewoźnika przypomnieć należy, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy, zaakceptowanego przez WSA jako prawidłowy, wynika że strona wykonywała przewóz krajowy na drodze nr [...] (droga o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t) dwuosiowym ciągnikiem samochodowym wraz z trzyosiową naczepą z ładunkiem drutu. Z protokołu kontroli pojazdu wynika, że w wyniku przeprowadzonych pomiarów stwierdzono naruszenia dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drogę o 2,7 t (o 27 %).
Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z powyższym, podważając prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, prawidłowość dokonanych pomiarów oraz podnosząc zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., art. 151 w zw. z art. 113 w zw. z art. 134 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W dodatkowym piśmie procesowym skarżący kasacyjnie wskazywał na wszczęcie przez Komisję Europejską postępowania (sygnatura 2015/4040) o naruszenie przez Polskę przepisów dyrektywy 96/53/WE.
Ta ostatnia okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, gdyż w wyniku ww. postępowania został wydany przez TSUE wyrok z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. Mianowicie, w orzeczeniu tym stwierdzono, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy.
W tym zakresie należy odwołać się do zasad ekonomiki procesowej, zwracając uwagę na treść art. 272 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Jak wynika z uchwały 7 sędziów NSA z 16 października 2017 r. sygn. akt I FPS 1/17 – podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 p.p.s.a., może być orzeczenie TSUE wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania. Uchwała ta wyposażona jest w ogólną moc wiążącą, co oznacza, że przyjęta w niej wykładnia, w zakresie objętym sentencja uchwały, kształtuje praktykę stosowania art. 272 § 3 p.p.s.a.
W tym kontekście – ze względu na przytoczoną poniżej argumentację – za zasadny należy uznać podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE.
Mianowicie, zgodnie z przepisami:
- 1. art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE "Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:
- – w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów
- – w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów;
pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I".
2. art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE akt ten "nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów"; przy czym akapit drugi tego przepisu przewiduje natomiast, że "obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym".
Z przytoczonego na wstępie orzeczenia TSUE jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym, stanowiąc zarazem naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE. Jakkolwiek przywołany judykat TSUE dotyczył formalnie transportu międzynarodowego (co determinowane było wnioskiem Komisji), to jednak w kontekście deklarowanych w ww. dyrektywie celów do osiągnięcia, dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz obowiązującej na tym rynku zasady swobody konkurencji. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r. o sygn. akt II GSK 4471/16 zasada ta zaś stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów.
Znajduje to swoje potwierdzenie w tym, że w świetle celów deklarowanych w pkt 11 i pkt 12 wprowadzenia do ww. dyrektywy dopuszczalność przyjęcia przez Państwa Członkowskie na swoim terytorium wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym innych wartości niż określone w dyrektywie dotyczy takich wartości i parametrów, które nie mają charakteru znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym. "Inne wartości", o których mowa w przywołanym pkt 12, to bowiem te, które nie są "parametrami określającymi warunki konkurencji", o których mowa w pkt 11.
Ze stanowiska TSUE wyrażonego w ww. wyroku wynika, że za ruch międzynarodowy w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE należy uznać przemieszczanie się pojazdów na terytorium co najmniej dwóch państw członkowskich bez względu na konkretną infrastrukturę drogową, na której koncentruje się ten ruch (pkt 52 wyroku). TSUE uznał, że art. 7 dyrektywy 96/53/WE, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 tej dyrektywy zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym), podlegać powinien wykładni ścisłej (zawężającej).
Tym samym przewidziany w art. 7 ww. dyrektywy brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, tj. do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku). W konsekwencji TSUE zakwestionował wynikające z prawa polskiego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg, wykraczające poza cezurę czasową okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) i motywowane niską jakością infrastruktury drogowej, uznając że nie mogą one być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku).
TSUE uznał zatem, że nie ma usprawiedliwionych podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym ograniczeń w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do ww. dyrektywy wartościom nacisku osi, mających charakter dalej idący niż wynikające z art. 7 tej dyrektywy wyjątki. Za taką sytuację szczególną nie można uznać przypadków wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej u.d.p.). Z art. 41 ust. 1 u.d.p. wynika mianowicie, że pojazdy o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p., zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.d.p., a zniesienie wskazanych ograniczeń wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia, niepozostającego w związku ze stopniem uszkodzenia dróg.
Przywołana regulacja u.d.p. ustanawia zatem niedopuszczalne, bo dalej idące, wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE. Regulacja ta – z uwagi na zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – wprowadza niedozwolone ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Nie ma usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu jako warunku przemieszczania się w ruchu międzynarodowym po polskich drogach krajowych (por. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17; dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analizując przedstawioną powyżej argumentację – w kontekście zarzutów przedstawionych w pkt 3 skargi kasacyjnej – zasadnym jest stwierdzenie, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji została przeprowadzona przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE. Organy obu instancji, wydając decyzje w przedmiocie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł – za naruszenie polegające na wykonywaniu przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII – naruszyły bowiem w tym zakresie ww. regulacje. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości dotyczące nacisków osi napędowych pojazdu powinny się bowiem odnosić do ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE poziomu 11,5 t, a nie – jak nieprawidłowo przyjęły organy a za nimi WSA – poziomu 10 t. Abstrahując od kwestii rzeczywistego nacisku osi i masy kontrolowanego pojazdu, przekłada się to bezpośrednio na wysokość nałożonej kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.
Odnosząc się z kolei do zagadnień dotyczących prawidłowości dokonanych pomiarów za pomocą wag SAW 10C (zakwestionowanych przez przewoźnika w uzupełnieniu skargi kasacyjnej) należy wskazać na zasadność sformułowanych w tym zakresie zarzutów. Stwierdzić bowiem należy, że kwestionowane przez kasatora pomiary przy pomocy stanowiska z jedną parą wag przeprowadzone zostały z naruszeniem zasad przewidzianych przy ważeniu wagami SAW 10C/II, a więc z naruszeniem przepisów postępowania, na jakie trafnie wskazał przewoźnik (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Jak prawidłowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2018 r. o sygn. akt II GSK 2345/16, i co NSA w obecnym składzie orzekającym przyjmuje za własne, problem związany z ustaleniem nacisku osi i masy całkowitej pojazdu za pomocą wag nieautomatycznych SAW 10C/II nie polega na wykazaniu, do czego te wagi mogą być użyte, lecz w jaki sposób należy je użyć, aby wynik ważenia był prawdziwy (zgodny z rzeczywistością).
Przepisy stanowiące, że wagi nieautomatyczne mogą służyć określaniu masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, itp. nie rozstrzygają kwestii dotyczących sposobu ich użycia w tych celach, nie dają podstaw do przyjęcia, że można je używać w jakikolwiek sposób, w szczególności ustalając masę całkowitą pojazdu przez sumowanie cząstkowych pomiarów tej masy uzyskanych w wyniku mierzenia nacisku poszczególnych osi. W orzecznictwie NSA zwracano już uwagę na to, że ze względu na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki dotyczącą tzw. masy addytywnej zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (np. wyrok z 21 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1891/15). Decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym tych wątpliwości nie wyjaśniają. Organ nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że takie cząstkowe pomiary pozwalają w szczególności na ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu.
Z Instrukcji obsługi wag SAW 10C Seria II wynika, że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół o wartości do 15.000 kg i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2). Dalej w pkt 2.4. Instrukcji jest mowa o tym, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie – przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag – przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag – przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. W pkt 2.5. Instrukcji przedstawiono zaś w sposób graficzny (obrazowy) ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów, nawiązujące do reguł określonych w pkt 2.4. i 2.5. Nawet jeżeli pomiar obciążenia grupowego osi uznać za miarodajny dla ustalenia masy pojazdu, to z Instrukcji wyraźnie wynika, że taki pomiar wymaga jednoczesnego użycia czterech do sześciu wag i można w ten sposób ustalić wagę netto pojazdu dwu - lub trzyosiowego.
Przytoczone postanowienia instrukcji nie dają zatem żadnych podstaw do stwierdzenia, że wagą przeznaczoną zasadniczo do pomiarów obciążenia jednego koła lub jednej osi (w konfiguracji dwóch wag) można, poprzez sumowanie tych pomiarów, ustalać masę całkowitą całego pojazdu. Powyższych wątpliwości decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniają, a organ II instancji nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na to, że takie cząstkowe pomiary pozwalają na ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Tym samym należy stwierdzić, iż postanowienia ww. Instrukcji nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że wagą przeznaczoną zasadniczo do pomiarów obciążenia jednego koła lub jednej osi (w konfiguracji dwóch wag) można, poprzez sumowanie tych pomiarów, ustalać masę całkowitą pojazdu. W konsekwencji uznać należało za uzasadnione zarzuty procesowe dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w omawianym wyżej zakresie.
Nie mógł natomiast odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 pkt 4 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 5), jako że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia ustawowe wymogi w tym zakresie, zawierając natomiast stanowisko sprzeczne z argumentacją skarżącego, podzieloną obecnie w zasadniczy sposób w postępowaniu kasacyjnym. Co do kwestii związanych z prawem unijnym, do których WSA się nie odniósł, wskazać trzeba że był to jeden z kilku zarzutów, podniesiony dopiero w uzupełnieniu skargi. Ponadto postępowanie wszczęte przez Komisję Europejską (sygnatura 2015/4040) o naruszenie przez Polskę przepisów dyrektywy 96/53/WE zakończyło się ostatecznie wyrokiem TSUE dopiero w dniu 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. Co się zaś tyczy wniosku o pytanie prejudycjalne do TSUE to WSA w sporządzonym odniósł się formalnie do tego żądania.
Mając na uwadze zasadność zdecydowanej większości zarzutów skargi kasacyjnej, opisanych i ocenionych szczegółowo powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowany wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Równocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy i korzystając z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta jest zasadna i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji I instancji – na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
Organ, rozpoznając ponownie sprawę, winien zastosować się do uwag przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dopiero wówczas będzie możliwe rozważenie, czy w sprawie zastosowanie znajdują przesłanki umorzenia wszczętego postępowania, na których naruszenie przewoźnik przedwcześnie powołuje się w pkt 1 skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.