Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach, wyrokiem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 453/18, oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji jednootworowej kanalizacji światłowodowej.
Orzeczenie wydano w następujących okolicznościach faktycznych.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Będzinie zezwolił [A.] Z.M. na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej w drogach: I. DP nr 4719 S ul. C. w T. gm. M., 2. DP nr 4757 S ul. Ź. i ul. D. w S. gm. M., 3. DP. nr 4759 S ul. K. w S. i ul. T. w N. gm. M., 4. DP nr 3204 S ul. Z. i ul. W. w N. gm. M., trasą według przedstawionej mapy z określonymi warunkami.
W piśmie z dnia 27 marca 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do SKO w Katowicach o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z uwagi na fakt, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ Zarząd Powiatu Będzińskiego nie był właściwy do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej w drodze powiatowej na odcinku tej drogi zlokalizowanym w obszarze skrzyżowania z drogą ekspresową S1. Sprawa należała zaś do właściwości GDDKiA.
Wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. SKO w Katowicach odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Wskazało, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce, jeśli nie występują tzw. przyczyny wyłączające dopuszczalność tego postępowania. Niedopuszczalne jest m. in. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją administracyjną.
Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") nie zawiera własnej definicji strony. W szczególności stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji przepis art. 39 ust. 3 powyższego aktu nie posługuje się pojęciem strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na lokalizację. Tym samym w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 28 K.p.a. Chodziło w niej o uzyskanie zezwolenia na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej w pasach drogowych dróg powiatowych wskazanych we wniosku. Właściwy jest zatem pogląd, że decyzja kończąca postępowanie w tego rodzaju sprawach kierowana jest do podmiotu, który postępowanie to zainicjował. W niniejszym przypadku podmiotem tym był Z.M. i to jemu przysługuje przymiot strony, jako temu, którego interesu prawnego dotyczy przedmiotowa decyzja.
W ocenie organu, interesem tym nie legitymował się zaś GDDKiA. Tym samym, merytoryczna weryfikacja decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w trybie stwierdzenia nieważności mogłaby nastąpić jedynie na wniosek Z.M. Kolegium podkreśliło, że odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku gdy żądanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną organ nie rozważa kwestii ewentualnego wszczęcia danego postępowania z urzędu. Niezależnie od faktu, że jest to autonomiczna decyzja organu, to przede wszystkim muszą istnieć przesłanki do wszczęcia takiego postępowania, których rozważenie nie może dokonywać się w ramach oceny, czy podmiot zgłaszający żądanie ma przymiot strony.
Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r. WSA w Gliwicach oddalił skargę GDDKiA na rozstrzygnięcie SKO. Stwierdził, że obowiązkiem organu administracji było ustalenie, czy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pochodzi od strony postępowania, czy też nie. Prawidłowo zastosowano przy tym art. 28 K.p.a. Wnoszący o wszczęcie postępowania GDDKiA nie wykazał w żaden sposób swojego indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do lokalizacji jednootworowej kanalizacji światłowodowej. Za taki interes nie mogą bowiem zostać uznane obowiązki zarządcy drogi wynikające z ustawy o drogach publicznych.
Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że w każdym przypadku organowi administracji rządowej przysługują prawa strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem właściwości rzeczowej, w tym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji. Ocenił, że SKO trafnie wskazało, iż pogląd taki funkcjonuje jedynie w odniesieniu do rozporządzenia mieniem Skarbu Państwa przez organ samorządu terytorialnego. Z tych przyczyn Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Kolegium było prawidłowe. Nie oznacza to jednak, iż organ ten nie powinien rozważyć (jeśli stwierdzi zaistnienie stosownych przesłanek) wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył GDDKiA, kwestionując go w całości. W oparciu o art. 174 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej określanej jako "P.p.s.a." zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 w zw. z art. 25 ust. 3 u.d.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował wskazane przepisy prawa i przyjął, że nie ma on interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji, której dotyczy sprawa, a tym samym, że nie przysługuje mu status strony takiego postępowania,
- - art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że orzecznictwo sądowe zgodnie przyjmuje, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mogą być zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak też inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też, w związku z tym, że jest zarządcą dróg krajowych (w tym drogi ekspresowej S1) posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez niewłaściwy organ, a zezwalającej na lokalizację urządzenia w pasie drogowym drogi publicznej przez niego zarządzanej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wydanie decyzji lokalizacyjnej istotnie wpłynęło na możliwość wykonywania przez niego swoich obowiązków ustawowych (w tym weryfikacji możliwości zlokalizowania danego urządzenia w pasie drogowym, ustalania wpływu tego urządzenia na drogę lub inne urządzenia), egzekwowania od adresata decyzji lokalizacyjnej wynikających z niej obowiązków, oraz realizowania uprawnień zarządcy drogi wynikających z przedmiotowego aktu, czy też z ustawy o drogach publicznych.
Ponadto, brak zgodnego z prawem zaewidencjonowania urządzeń obcych objętych decyzją lokalizacyjną wpływa także na uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi związane z planowaniem i realizacją przebudowy przedmiotowej drogi publicznej (S1). GDDKiA zwrócił też uwagę, że ze względu na funkcjonowanie w obrocie decyzji lokalizacyjnej powstają wątpliwości, czy jako organ właściwy może on wydać własną i niewadliwą decyzję dla innego lub tego samego adresata. SKO w Katowicach w piśmie z dnia 16 marca 2018 r. poinformowało zaś, że brak jest przesłanek stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji o lokalizacji. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Katowicach wskazało, że podtrzymuje stanowisko zawarte w jego postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r., jak też w zapadłym w sprawie wyroku WSA w Gliwicach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie Kasator złożył, stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a., oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w terminie określonym w art. 182 § 2 P.p.s.a. nie zażądało jej przeprowadzenia. W związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 w zw. z art. 25 ust. 3 u.d.p. poprzez oddalenie skargi wobec zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska SKO, że skarżący nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji, której dotyczy sprawa, a tym samym, że nie przysługuje mu status strony w postępowaniu.
Skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje. Kasator złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Będzinie z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zezwoleniu na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej między innymi w drodze powiatowej nr 3204 S ul. Z. i ul. W. w N. gm. M. Wnioskodawca podstawy prawnej swojego żądania upatrywał w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. - decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym do jej wydania był - zdaniem kasatora - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Będzinie.
Sąd zaaprobował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, że Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przymiot strony w kontrolowanej sprawie nie przysługuje. Zgodnie z przepisem art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wnoszący o wszczęcie postępowania Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dopatruje się źródła swojego interesu prawnego w analizowanej sprawie w przepisie art. 39 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 w zw. z art. 25 ust. 3 u.d.p. Uznać należy za usprawiedliwione stanowisko WSA, który zaaprobował stanowisko SKO, że ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów interes prawny GDDKiA nie wynika. Przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. wprowadza zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Wskazany przez kasatora przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. wskazuje na możliwość, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Kolejne powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 39 ust. 4 i art. 39 ust. 5 u.d.p. przewidują, że utrzymanie obiektów i urządzeń, o których mowa w ust. 3, należy do ich posiadaczy, natomiast w sytuacji, kiedy budowa, przebudowa lub remont drogi wymaga przełożenia urządzenia lub obiektu, o którym mowa w ust. 3, koszt tego przełożenia ponosi jego właściciel. Przywołane przepisy w powiązaniu z przepisem art. 25 ust. 3 u.d.p. nie przesądzają, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad miał przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej w drodze DP nr 3204 S ul. Z. i ul. W. w N. gm.
M. W świetle art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez kasatora w skardze kasacyjnej obowiązki zarządcy drogi, wynikające z ustawy o drogach publicznych nie mogą zostać uznane za wykazanie interesu indywidualnego interesu prawnego GDDKiA w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji jednootworowej kanalizacji światłowodowej.
Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powołanych przez kasatora w skardze kasacyjnej przepisów interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. wywieść nie można.
Oczywiście odrębną kwestią pozostaje poruszany w skardze kasacyjnej problem, czy wskazane przez kasatora przepisy nie stawiają go w pozycji organu, który powinien rozstrzygnąć wniosek [A.] Z.M. na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej w części dotyczącej drogi DP nr 3204 S ul. Z. i ul. W. w N. gm. M. Ewentualne stwierdzenie takiej sytuacji dodatkowo uzasadnia prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się stanowisko, że powierzenie organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, również jeżeli nastąpiło to na mocy ustawy, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany).
Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1082/12; postanowienia NSA: z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 551/08; z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09; z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 964/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. W takiej sytuacji możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego może być zabezpieczona stosowną inicjatywą innych powołanych do tego podmiotów np. prokuratora.
Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Jest to tzw. przepis wynikowy. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, ze Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.
Zatem art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.