Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. VI SAB/Wa 55/18 oddalił skargę Fundacji A. z siedzibą w Ł. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania zażalenia.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy.
W dniu 24 listopada 2017 r. Fundacja A. z siedzibą w Ł. złożyła do Wojewody Mazowieckiego wniosek o przyznanie - na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2046) - statusu zakładu aktywności zawodowej dla [...] w C. Zawiadomieniem z 12 grudnia 2017 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował stronę o przekazaniu wniosku Wojewodzie Łódzkiemu na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) – ze względu na to, że siedziba organizatora zakładu mieści się w Ł. Pismem z 27 grudnia 2017 r. Fundacja wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o uchylenie decyzji o przekazaniu wniosku z 24 listopada 2017 r. do Wojewody Łódzkiego oraz o wydanie decyzji w sprawie nadania statusu zakładu aktywności zawodowej A. w C. Pismem z 3 stycznia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował stronę, że przekazując wniosek zgodnie z właściwością, wykonał obowiązek określony w k.p.a. i nie jest zobligowany ani uprawniony do podejmowania innych czynności, w tym również do rozpatrzenia wniosku strony w trybie art. 23 k.p.a.
Wnioskiem z 20 lutego 2018 r. Wojewoda Łódzki wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie z wniosku Fundacji A. o nadanie statusu zakładu aktywności zawodowej.
W związku z nierozpatrzeniem przez Wojewodę Mazowieckiego podania z 27 grudnia 2017 r. Fundacja wniosła ponaglenie do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie.
Następnie, pismem z 30 listopada 2018 r. (data wpływu do organu 3 grudnia 2018 r.) Fundacja wniosła skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego "w sprawie rozpatrzenia zażalenia na przekazanie Wojewodzie Łódzkiemu sprawy w przedmiocie wydania decyzji przyznającej status zakładu aktywności zawodowej". Skarżąca wniosła o stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), że bezczynność Wojewody Mazowieckiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności przez niemal rok od wniesienia podania, art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 6 i 7 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej oraz art. 12 k.p.a. poprzez działanie w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania.
Skarżąca podniosła, że jej wniosek z 27 grudnia 2017 r. o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 12 grudnia 2017 r. był w istocie zażaleniem, na co wskazuje treść zawartego w nim żądania oraz okoliczność, że zostało złożone z zachowaniem 7 dniowego terminu na wniesienie zażalenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki uznał ją za bezzasadną.
W piśmie procesowym z 6 marca 2019 r. (k. 22 akt sądowych) skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów: 1) z postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 stycznia 2019 r., w którym Wojewoda Mazowiecki został uznany za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Fundacji A. o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej dla jednostki wyodrębnionej organizacyjnie w strukturach Fundacji, działającej w C. pod nazwą [...];
2) postanowienia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 17 grudnia 2018 r., wydanego w wyniku rozpatrzenia ponaglenia, w którym stwierdzono, że Wojewoda Mazowiecki nie dopuścił się bezczynności w sprawie przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej. Jednocześnie strona oświadczyła, że "rozszerza skargę" wnosząc o stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie z wniosku Fundacji o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej oraz o stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do kwestii istnienia bądź nieistnienia stanu bezczynności Wojewody Mazowieckiego w sprawie z wniosku Fundacji z 27 grudnia 2017 r., który - według strony - należy traktować jako zażalenie na przekazanie podania o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej.
Sąd ten wywiódł, że w badanym stanie prawnym tj. w stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18), przekazanie podania organowi właściwemu następuje w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie. Czynność ta nie podlega zaskarżeniu, a zatem skarga strony w przedmiocie bezczynności Wojewody Mazowieckiego w rozpatrzeniu zażalenia, nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Sąd wskazał ponadto, że przekazanie podania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zwalnia przekazujący organ od obowiązku załatwienia sprawy. Wojewoda Mazowiecki - wobec przekazania podania Wojewodzie Łódzkiemu - nie był więc zobowiązany do prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem Fundacji z 24 listopada 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że otwarta pozostaje kwestia, czy stanowisko Wojewody Mazowieckiego co do właściwości miejscowej, jest prawidłowe. Wojewoda Łódzki wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie ww. wniosku Fundacji. Do chwili wniesienia skargi na bezczynność spór ten nie został rozstrzygnięty.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że w piśmie z 27 grudnia 2017 r. strona w istocie domagała się prowadzenia postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o nadanie statusu zakładu aktywności zawodowej. W ocenie Sądu, pismo to nie powinno być traktowane jako zażalenie, tym bardziej, że nie zostało skierowane do organu wyższego stopnia. Wojewoda Mazowiecki pismem z 3 stycznia 2018 r. trafnie poinformował stronę, że dokonując czynności administracyjnej przekazującej wniosek zgodnie z właściwością, wykonał obowiązek określony w k.p.a. i nie jest zobligowany ani uprawniony do podejmowania innych czynności.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewoda Mazowiecki po przekazaniu podania Wojewodzie Łódzkiemu nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie, zatem nie może pozostawać w bezczynności. Nie mógł więc naruszyć terminów załatwiania spraw wskazanych w art. 35 k.p.a. i wiążących się z nimi obowiązków wskazanych w art. 36 k.p.a. i 12 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Fundacja A. z siedzibą w Ł. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy, co było konsekwencją pominięcia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 stycznia 2019 r.;
art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności, a przez to błędne ustalenie stanu faktycznego i nierzetelne przedstawienie go w uzasadnieniu wyroku;
art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się do zarzutów i wniosków skargi, brak oceny całości postępowania administracyjnego, a przez to nierozpoznanie istoty sprawy;
art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i 2 k.p.a., art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a., 21 § 2 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przewlekłości postępowania mimo istnienia przepisu zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej i załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki;
art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przewlekłości postępowania, do której doszło z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona argumentowała, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, co było konsekwencją ograniczenia się do zarzutów i wniosków skargi, pominięcia wniosku dowodowego skąrżącej i niepełnego ustalenia stanu faktycznego.
Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewoda Mazowiecki był - od chwili wniesienia wniosku wszczynającego postępowanie - organem właściwym do załatwienia sprawy, co potwierdził ostatecznie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 22 stycznia 2019 r. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w chwili wydania wyroku nie było informacji o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Wojewodą Mazowieckim.
Ponadto, skarżąca kasacyjnie wskazała, że złożyła skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpatrzeniu jej podania z 27 grudnia 2017 r. o uchylenie czynności przekazania sprawy Wojewodzie Łódzkiemu, przy czym skargę tę zmodyfikowała pismem z 6 marca 2019 r. i wniosła o stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki prowadzi postępowanie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie zażaleniowe ma charakter akcesoryjny w stosunku do głównego postępowania o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej. Stąd też - zdaniem strony - skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie przysługuje zażalenie na czynność przekazania sprawy, tym bardziej powinien był wziąć pod uwagę zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie głównej.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, granice sprawy, którą WSA powinien był rozpoznać w zaistniałym stanie faktycznym są szersze niż tylko bezczynność Wojewody Mazowieckiego w odniesieniu do podania z 27 grudnia 2017 r., którym skarżąca wniosła o uchylenie czynności przekazania sprawy. Sąd pierwszej instancji rozpoznał jedynie fragment działania organu, czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu, negatywny spór kompetencyjny wyłącza bezczynność każdego z organów. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 stycznia 2019 r. nie miało więc istotnego wpływu na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na komplementarny charakter zarzutów sformułowanych w punktach 1-3 petitum środka odwoławczego wymagały one łącznego rozpoznania. Zarzuty te zmierzały do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał sprawy w jej całokształcie ograniczając kontrolę działalności organu wyłącznie do oceny zarzutów sformułowanych w skardze, dotyczących bezczynności Wojewody Mazowieckiego polegającej na nierozpatrzeniu zażalenia na przekazanie Wojewodzie Łódzkiemu wniosku Fundacji o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej. Zdaniem strony, Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony pominął przy tym zarzuty i żądania wyrażone w piśmie procesowym z 6 marca 2019 r., które zostało złożone do akt sądowych, a także powołane w nim wnioski dowodowe.
W ww. piśmie strona oświadczyła bowiem, że "rozszerza skargę" i wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej.
Punktem wyjścia do dalszych rozważań będzie więc przypomnienie, że do podstawowych założeń systemowych sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej należy zasada skargowości. W orzecznictwie podkreśla się, że w sprawach dotyczących bezczynności organów skarga wyznacza zakres sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji instancji nie ma możliwości modyfikowania żądania strony, natomiast ma wypowiedzieć się co do przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych i w tym kontekście ustalić czy doszło do bezczynności (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. II GSK 1080/19; to, i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też istotne jest precyzyjne określenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zakresu żądania strony. W postępowaniu kasacyjnym pozwala to na stwierdzenie, czy Sąd pierwszej instancji orzekł w sprawie objętej skargą.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że w sytuacji, w której zarzuty bezczynności i przewlekłości dotyczą tego samego postępowania prowadzonego przez organ administracji ocena ich zasadności może, a nawet powinna być dokonana w ramach jednego postępowania sądowoadministracyjnego niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne (zob. postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19). Praktyka pokazuje, że przytoczony pogląd trudno uznać za jednolity i ugruntowany, jednak z pewnością kwestia, której dotyczy nie powinna być pomijana przy ustalaniu przedmiotu zaskarżenia wyznaczonego żądaniem skargi. W przypadku bowiem ustalenia, że organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu tj. takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym, konieczne jest rozdzielenie skarg, o czym stanowi art. 57 § 3 p.p.s.a.
Z omówionych względów Sąd pierwszej instancji zobligowany był do wnikliwego zbadania rzeczywistego zakresu skargi oraz czy w istocie zarzuty bezczynności i przewlekłości odnoszą się do tego samego postępowania. W tym celu analizy wymagało stanowisko strony sformułowane w skardze oraz poprzedzającym ją ponagleniu, a następnie w piśmie procesowym z 6 marca 2019 r. Pomocne mogło okazać się również sprawdzenie, jak intencję strony odczytały organy administracji - co wynika z odpowiedzi na skargę i powołanego przez stronę postanowienia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 17 grudnia 2018 r.
Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku uwidacznia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał takiego badania – przede wszystkim, zupełnie pominął treść pisma z 6 marca 2019 r., nie odniósł się do sformułowanych w nim żądań i dowodów. Stanowi to o trafności wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej.
Zauważyć też trzeba, że Sąd pierwszej instancji wypowiedział się co do zakresu rozpatrywanej sprawy w sposób niejednoznaczny. W sentencji orzeczenia wskazał, że oddala skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania zażalenia. Motywując to rozstrzygnięcie stwierdził natomiast, że w piśmie z 27 grudnia 2017 r. strona w istocie domagała się prowadzenia postępowania przez ww. organ i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o nadanie statusu zakładu aktywności zawodowej. W rozważaniach na ten temat Sąd pierwszej instancji poprzestał na stwierdzeniu, że pismo to nie powinno być traktowane jako zażalenie i organ trafnie poinformował stronę, że dokonując czynności administracyjnej przekazującej wniosek zgodnie z właściwością, wykonał obowiązek określony w k.p.a. i nie jest zobligowany ani uprawniony do podejmowania innych czynności.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął okoliczność powołaną w piśmie procesowym strony, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 22 stycznia 2019 r. rozstrzygnął spór kompetencyjny wskazując Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie ocenił czy rozstrzygnięcie to miało wpływ na wynik sprawy, stwierdził natomiast, że do czasu orzekania spór kompetencyjny nie został rozstrzygnięty, co pozostaje w sprzeczności z treścią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy.
W świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w mającym zastosowanie w sprawie brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) - rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy wystąpiła bezczynność organu wymaga określenia punktu odniesienia tj. ustalenia terminu, w jakim organ zobowiązany był rozpatrzyć sprawę (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 245/19).
Sąd pierwszej instancji powinien więc ponownie ustalić - na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - czy spór kompetencyjny został rozstrzygnięty, a następnie ocenić czy okoliczność ta miała wpływ na obliczanie terminu rozpatrzenia sprawy, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Dopiero w przypadku ewentualnego uznania, że sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty bezczynności i przewlekłości dotyczą w istocie tej samej sprawy - zainicjowanej wnioskiem strony o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej – Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany będzie zbadać, czy nie wystąpiły okoliczności stanowiące o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Ewentualna twierdząca odpowiedź na to pytanie implikuje obowiązek dokonania oceny, czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Podsumowując, raz jeszcze należy podkreślić, że fundamentalne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma precyzyjne ustalenie rzeczywistego zakresu skargi. Dopiero dokonanie takiego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji i jego odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, pozwoli stronie skarżącej poznać sposób rozumowania i argumentacji Sądu, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej - na merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Jak wspomniano, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił w zaskarżonym wyroku swojego stanowiska w tym zakresie, co powoduje, że odniesienie się do zarzutów sformułowanych w punktach 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej - na obecnym etapie sprawy - byłoby przedwczesne.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).