Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1392/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 195/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę P. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego Dyrektorem OR ARiMR) z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu ustalenia faktyczne i stanowisko organów ARiMR orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że P. J. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007 (realizacja pakietu S02, wariant S02d01). Do płatności producent rolny zgłosił dwie działki rolne o łącznej powierzchni 50 ha (wielkość wskazana w zmianie do wniosku). W dniu [...] sierpnia 2007 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. W jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości w powierzchni działek: na działce A stwierdzono ugór na powierzchni 40,20 ha, zaś na działce B stwierdzony ugór wynosił 8 ha powierzchni. W raporcie z kontroli wskazano, że nie została stwierdzona uprawa orzecha włoskiego, bowiem w dniu kontroli obsada roślin była mniejsza niż 50 sztuk na 1 hektar.

W toku postępowania wykonawca kontroli odniósł się do złożonych przez producenta rolnego zastrzeżeń do wyników kontroli; przesłuchano również świadków: J. P., S. K. – S., S. B., L. S., E. H., H. Ł. oraz R. J. W konsekwencji - wobec stwierdzenia ugoru na powierzchni zadeklarowanych działek przekraczającej ponad 20% zatwierdzonego i stwierdzonego obszaru - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił przyznania P. J. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007, zaś po rozpatrzeniu odwołania strony Dyrektor OR ARIMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz.

L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.; polska wersja językowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne – Rozdział 3, tom 44, str. 243; dalej zwane "rozporządzeniem nr 796/2004"). Zdaniem organów ARiMR, wykonując kontrolę inspektorzy terenowi zgodnie z art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 zlokalizowali deklarowane działki ewidencyjne oraz zmierzyli i wykreślili na szkicach polowych powierzchnię faktycznie użytkowaną rolniczo na każdej z nich i dopiero na tej podstawie określili położenie i powierzchnię działek rolnych, przy czym pomiaru działek dokonano przy pomocy odbiornika GPS. Ustalenia te potwierdza załączona o protokołu z czynności kontrolnych dokumentacja fotograficzna przedstawiająca powbijane paliki, przy których nie stwierdzono sadzonek orzecha włoskiego. Zdaniem organów administracji, protokół z czynności kontrolnych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie został podważony zeznaniami przesłuchanych świadków, gdyż ich zeznania pozostają w sprzeczności w zasadniczych kwestiach dotyczących uprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że protokół z czynności kontrolnych z dnia [...] czerwca 2007 r. został sporządzony zgodnie z wytycznymi obowiązującymi w kampanii kontrolnej 2007 i nie zawiera błędów formalnych świadczących o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli obszarowej na zadeklarowanych działkach rolnych A i B. Wszystkie stwierdzone nieprawidłowości zostały szczegółowo opisane w miejscu przeznaczonym na adnotacje inspektorów terenowych oraz udokumentowane materiałem dowodowym w postaci szkiców polowych z pomiaru działek rolnych oraz zdjęć fotograficznych dołączonych do raportu z kontroli.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone urządzeniami pomiarowymi GPS spełniającymi wymagane standardy, obowiązujące normy techniczne na poziomie Wspólnoty, zaś osoby wykonujące kontrolę posiadały odpowiednie uprawnienia. Sąd wskazał jednocześnie, że dane pomiarowe przedstawione przez wykonawcę kontroli podlegają weryfikacji przez ARiMR. Na protokół nanoszone są wówczas ewentualne brakujące elementy i poprawiony protokół przesyłany jest stronie, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2007 r., a jest istotne w kontekście podnoszonego w skardze zarzutu istnienia dwóch protokołów. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do jakości danych przekazanych przez wykonawcę kontroli, zespół inspektorów terenowych ARiMR przeprowadza ponowną kontrolę działek rolnych. Zdaniem Sądu, w przypadku kontroli przeprowadzonej na działkach skarżącego nie stwierdzono żadnych uchybień w dokumentacji pokontrolnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Dyrektor OR ARiMR trafnie uznał, że brak jest podstaw do uznania, iż zadeklarowana powierzchnia została obsadzona w całości. Załączona do protokołu z czynności kontrolnych dokumentacja fotograficzna przedstawia powbijane paliki, przy których, wbrew zarzutom skargi, nawet po dokonaniu zbliżenia komputerowego nie widać zasadzonego orzecha włoskiego. W ocenie Sądu, uzasadnione były również zastrzeżenia co do poprawności pielęgnacji uprawy (mechaniczne usunięcie chwastów w międzyrzędziach i brak koszenia rzędów w celu ukrycia braku sadzonek, pojedyncze siewki brzózek w fikcyjnych rzędach). Tym samym organ prawidłowo, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zakwalifikował obszary, na których były ślady prowadzenia działalności rolniczej, wyłącznie jako ugór.

Za nieusprawiedliwione uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty skarżącego, powołującego się na zeznania świadków, mające podważać rzetelność protokołu z kontroli z dnia [...] sierpnia 2007 r. Sąd wskazał, że w zeznaniach przesłuchanych świadków występują istotne rozbieżności co do zakresu powierzchni obsadzonej orzechem włoskim (w szczególności według S. K. – S. zauważalne były braki w nasadzeniach w granicach 5%, zaś pozostali świadkowie wskazali, że braki były zauważalne w granicach 20% - 30%). Wobec tego trudno uznać taki dowód jako bezspornie wskazujący, że nasadzenia orzecha włoskiego przekraczały obowiązującą minimalną normę, to jest co najmniej 50 sztuk sadzonek na 1 hektar. Z uwagi na to Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że ocena stanu plantacji może być dokonana wyłącznie w oparciu o narzędzia pomiarowe będące w dyspozycji ARiMR. Bez znaczenia w niniejszej sprawie były także pozytywne wyniki kontroli uprawy przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. (ponad rok po kontroli stwierdzającej nieprawidłowości na działkach A i B) oraz kontrola gospodarstwa skarżącego przeprowadzona w 2007 r. przez inspektorów jednostki certyfikującej, tj. [...], gdyż instytucja ta w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. wskazała, że w czasie kontroli gospodarstwa nie przeprowadza pomiarów kontrolowanych działek.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że regulacja celu i sposobu przeprowadzania kontroli zawarta w rozporządzeniu nr 796/2004 stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), ustanawiając między innymi szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli na miejscu deklarowanych upraw na zadeklarowanych gruntach. Sąd odwołał się w tym zakresie do treści pkt 36 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004, z której wynika, że kontrola na miejscu składa się z dwóch części (weryfikacja i pomiar zadeklarowanych działek na podstawie materiału graficznego, zdjęć lotniczych itp., a następnie inspekcja fizyczna działek w celu zweryfikowania rzeczywistego rozmiaru zadeklarowanych działek oraz upraw i ich jakości). Z art. 29 omawianego rozporządzenia wynika natomiast, że kontrolą na miejscu objęte powinny być wyłącznie zadeklarowane działki. Zdaniem Sądu, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że kontrolą zostały objęte tylko działki zadeklarowane przez producenta jako A i B i cała dokumentacja fotograficzna dotyczy wyłącznie tych gruntów.

Na nieusprawiedliwione uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy prawidłowo zebrały i szczegółowo rozpatrzyły cały materiał dowodowy, działając na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że faktycznie użytkowana powierzchnia wynosi 1,80 ha, a zatem mniej niż skarżący zadeklarował we wniosku oraz że na działkach o oznaczeniach A i B o łącznej powierzchni 48,20 ha występuje ugór, który nie kwalifikuje się do przyznania uzupełniającej płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle tych ustaleń organ zasadnie powołał w zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, z którego wynika, że nie przyznaje się płatności, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchną stwierdzoną przekracza 20% obszaru stwierdzonego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył P. J. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. 1) brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 w stanie faktycznym, w którym przepis ten znajdował zastosowanie poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w podlegającej kontroli WSA decyzji przyjęto niezgodny z rzeczywistością stan faktyczny poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, regułami logicznego rozumowania i przy braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego (tj. z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów);
2. 2) brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstaw prawnych, w tym w szczególności merytorycznego stanowiska WSA odnoszącego się do zarzutów zgłoszonych w skardze, przez co WSA dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania polegający na braku wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz należytego uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutów skargi;
3. 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z naruszeniem w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 oraz w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej przy ustalaniu stanu faktycznego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji bardzo lakonicznie lub w ogóle nie odniósł się do zarzutów przestawionych w skardze. W trakcie postępowania skarżący wskazał na szereg nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2007 r., które zostały całkowicie zignorowane przez Sąd. Ponadto stanowisko Sądu jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż skoro twierdzi, że nie było uchybień w dokumentacji pokontrolnej, to dlaczego było konieczne dokonywane zmian w pierwotnie sporządzonym protokole. Sąd nie odniósł się również do zarzutu skarżącego, wskazującego, że w świetle treści znajdujących się w aktach sprawy protokołów dokonano kontroli niewłaściwego obszaru (kontrolerzy sprawdzali w części obszar, który nie powinien być kontrolowany).

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż strona otrzymała dwa protokoły z kontroli: pierwotny bez zmian i następnie poprawiony. Druga wersja protokołu zawiera poprawki, które nie były uprawnione (np. dodanie uwagi, że liczba sadzonek była mniejsza niż 50 szt./ha, wykreślenie oznaczeń kodów kontroli i dodanie nowych kodów). Dokonywanie zmian w raporcie z kontroli w takim stopniu, że w rezultacie sporządzany jest drugi protokół z kontroli sprawia, iż tak poprawiony dokument nie może zostać uznany za wiarygodny w zakresie przedstawienia stanu prowadzonej przez skarżącego uprawy. Ponadto ostatnie zmiany w protokole zostały wprowadzone po terminie określonym w art. 48 ust 3 rozporządzenia nr 796/2004, co dyskwalifikuje ten dokument.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051; taki tytuł wspomniany akt prawny miał w dacie wydawania zaskarżonych decyzji administracyjnych) i w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004. Uchybienie tym przepisom miało polegać na niepoddającym się kontroli instancyjnej sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a także oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi zamiast jej uwzględnieniu w sytuacji, gdy organy ARiMR nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i w efekcie przyjęły wadliwe ustalenia, że zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej grunty rolne nie zawierały deklarowanej uprawy orzecha włoskiego w wymaganej wielkości.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek wykładni tego przepisu i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki uznania go za prawidłowe. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan sprawy, stanowisko organów ARiMR i zarzuty skarżącego przedstawione w skardze, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia, w tym zarówno podstawę oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), jak również stosowane przez organy administracji przepisy postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz przepis prawa materialnego (art. 51 rozporządzenia nr 796/2004).

Ponadto Sąd zajął stanowisko we wszystkich istotnych - z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej w tego rodzaju sprawach - zagadnieniach. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie, dlaczego Sąd pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie oddalające skargę i dlaczego nie podzielił zarzutów skarżącego w istotnych dla sprawy kwestiach. Możliwa jest zatem kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Pozostałe postawione w skardze kasacyjnej zarzuty (wskazujące na naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004) kwestionują w istocie zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych organów administracji, które to ustalenia w ocenie strony skarżącej były wadliwe, co winno skutkować uwzględnieniem skargi. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nieprawidłowe było oparcie się przez organy i Sąd pierwszej instancji na pozbawionym wiarygodności raporcie z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2007 r. w gospodarstwie skarżącego metodą inspekcji terenowej oraz na niewyraźnych fotografiach wykonanych podczas kontroli, a przy tym pominięcie przy ustaleniu stanu faktycznego treści zeznań świadków przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie są zasadne.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Zakres przedmiotowy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego został wskazany w jej art. 1 i nie mieści się w nim problematyka przyznawania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 r. w trybie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz wydanego w jej wykonaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) – a o taką właśnie płatność ubiegał się skarżący w niniejszej sprawie.

Do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy organy administracji miały obowiązek stosowania przepisów k.p.a. w niezmodyfikowanej wersji, w tym art. 7 (nakazującego organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 § 1 (nakładającego na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego) i art. 80 (nakładającego na organy administracji obowiązek dokonania oceny, czy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że dana okoliczność została udowodniona).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że obowiązkiem organów ARiMR było zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (w szczególności wniosku o przyznanie płatności wraz z jego zmianami, raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2007 r. i wykonanych w jej trakcie fotografii, zeznań świadków), a następnie ocena, czy z całokształtu tak zebranego materiału dowodowego wynika, że P. J. spełnia materialnoprawne warunki do przyznania mu na 2007 r. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych związanych z uprawą orzecha włoskiego na zadeklarowanych gruntach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy ARiMR nie naruszyły prawa wykonując te obowiązki.

Zasadne było zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów administracji, że dowód w postaci raportu z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] sierpnia 2007 r. ma znaczenie dla sprawy i że jest to dowód wiarygodny. Dokument ten określa powierzchnie deklarowane (po poprawkach naniesionych we wrześniu 2007 r.) i stwierdzone (przy użyciu urządzenia GPS) poszczególnych działek rolnych, kody błędów i ich opisy, numery sporządzonych fotografii przedstawiających nieprawidłowości oraz szkice działek z zaznaczonymi miejscami, z których inspektorzy terenowi wykonywali te fotografie. Wprawdzie raport ten zawiera skreślenia i poprawki, jednak nie miały one istotnego wpływu na wynik kontroli i nie mogły stanowić samoistnej przyczyny pominięcia tego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Poprawki te dotyczyły bowiem przede wszystkim wskazania deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek (co miało związek z wygenerowaniem pierwotnych danych bez uwzględnienia dokonanej przez skarżącego w dniu [...] maja 2007 r. zmiany do wniosku o płatność), natomiast nie obejmowały wpisów odnoszących się do rzeczywistej powierzchni działek, zmierzonej podczas kontroli przy wykorzystaniu techniki GPS.

Przedmiotowego raportu z kontroli nie dyskwalifikuje również okoliczność, że poprawek w nim dokonano po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004. Przepis ten stanowi, że "Z zastrzeżeniem wszelkich przepisów szczegółowych w ustawodawstwie dotyczących poszczególnych wymogów i norm, raport z kontroli musi zostać ukończony w ciągu jednego miesiąca od daty kontroli na miejscu. Jednak okres ten można przedłużyć do trzech miesięcy w uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza, jeżeli wymaga tego analiza chemiczna lub fizyczna. Jeżeli agencja płatnicza nie jest właściwym organem kontroli, raport wysyłany jest do Agencji w ciągu miesiąca od jego ukończenia".

Zauważyć należy, że zacytowany przepis nie przewiduje sankcji nieważności z uwagi na przekroczenie terminu do sporządzenia raportu (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 906/11 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Miesięczny termin wskazany w tym przepisie jest terminem procesowym, którego upływ nie pozbawia organów administracji możliwości wykorzystania raportu z kontroli jako dowodu w sprawie.

Uchybienia wskazane w raporcie z kontroli znajdują potwierdzenie na dołączonych do niego fotografiach kontrolowanych działek. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, możliwe jest ustalenie na ich podstawie, że na sfotografowanych działkach rolnych nie ma plantacji orzecha włoskiego o obsadzie co najmniej 50 sztuk na hektar. Niektóre ze zdjęć przedstawiają różne fragmenty kontrolowanych działek rolnych z powbijanymi palikami, przy których nie widać zasadzonego orzecha włoskiego, zaś część zdjęć obrazuje, że na niektórych gruntach brak jest nawet palików. W takiej sytuacji zbędne było wyliczanie istniejących sadzonek w przeliczeniu na każdy hektar uprawy, skoro z oceny wizualnej wynikało, że liczba roślin nie jest nawet zbliżona do wymaganej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że złożone w sprawie zeznania świadków są ze sobą sprzeczne w kwestii ubytku obsady orzecha włoskiego w pierwszej połowie 2007 r., mającego mieć związek z suszą, kradzieżą części sadzonek lub szkodami spowodowanymi przez zwierzęta leśne. Świadek R. J. zeznał, że ubytki w nasadzeniach orzecha włoskiego wynosiły 10 lub 15%, świadkowie L. S. i S. B. - że od 20 do 30%, świadek S. K.-S. - że w granicach 5%. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, przyjęcie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji, że zeznania świadków są w omawianej kwestii niedokładne i niespójne, a przez to nie podważają ustaleń wynikających z raportu z kontroli i załączonych do niego fotografii – nie stanowi naruszenia określonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Naruszeniem tej zasady mogłoby natomiast być oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych na podstawie niespójnych zeznań świadków. Wobec powyższego należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów administracji, że zeznania świadków nie podważyły ustaleń wynikających z raportu z kontroli na miejscu.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Są Administracyjny uznał wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne i dlatego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz organu administracji 180 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.

PG