Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. po rozpoznaniu skargi S. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] września 2012 r., stwierdził, że decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. przyznał skarżącemu rentę strukturalną. Decyzja ta została wydana na skutek wniosku, w którym rolnik zadeklarował do przekazania gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych 3,185 ha. W dniu [...] czerwca 2012 r. przeprowadzono kontrolę m.in. u osoby, której rolnik przekazał gospodarstwo rolne, w wyniku której ustalono, że na pow. 1,2700 ha znajdują się na wieloletnie zakrzaczenia. W związku z tym, organ uznał że na jaw wyszły nowe okoliczności, istniejące w dacie wydania decyzji, a nieznane organowi i wznowił postępowanie w przedmiocie przyznania renty strukturalnej. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. stwierdził, że beneficjent nie spełnił warunku koniecznego do uzyskania renty strukturalnej, o którym mowa w § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania Renty Strukturalne objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 109, poz. 750, dalej: rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych) i decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i odmówił skarżącemu przyznania renty strukturalnej.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że kontrola na miejscu wykazała, że powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wynosiła 2,005 ha, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględniając skargę przyjął, że kontrolowane rozstrzygnięcia zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
W jego ocenie podstawę odmowy przyznania renty strukturalnej stanowiły ustalenia, że skarżący nie spełnił przesłanki określonej w § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, a mianowicie nie prowadził nieprzerwanie działalności rolniczej w okresie co najmniej 10 lat, bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd I instancji uznał, że prowadzenie działalności rolniczej nie musi polegać na utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 2 lit. c), jak i art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz.
UE L 30 z 31.01.2009, s. 16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009) prowadzenie działalności rolniczej polegające na utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej jest jedną z form prowadzenia takiej działalności. Nadto rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych zawiera własną, całkowicie pominiętą przez organ, definicję działalności rolniczej.
W oparciu o tak przeprowadzony wywód prawny Sąd I instancji przyjął, że ustalony w czasie kontroli fakt nieutrzymywania działki nr [...] w dobrej kulturze rolnej, również przed jej przekazaniem następcy prawnemu skarżącego, nie może implikować przyjęcia, że skarżący nie prowadził działalności rolniczej, o której mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych.
Następnie Sąd I instancji rozważał, czy została spełniona przesłanka określona w § 4 pkt 5 omawianego rozporządzenia, a zatem, czy wobec niebudzących wątpliwości ustaleń kontroli, co do zakrzaczenia i zadrzewienia działki doszło do przekazania gospodarstwa rolnego następcy prawnemu. Sąd skonstatował, że żaden akt prawa wspólnotowego, jak i krajowego, zarówno w zakresie pomocy z EFRROW, jak i regulujący płatności bezpośrednie, nie definiuje pojęcia użytku rolnego. Wskazał, że na gruncie prawa krajowego definicje użytku rolnego odnaleźć można jedynie w rozporządzeniu w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków i przytoczył w tym zakresie treść § 68 tego rozporządzenia.
Dalej WSA stwierdził, że art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: prawo geodezyjne i kartograficzne) przewiduje, że ewidencja gruntów i budynków jest podstawą wymiaru podatków i świadczeń oraz ewidencji gospodarstw rolnych, co oznacza, że pojęcie użytek rolny musi być rozumiane jako "grunt oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako użytek rolny". Skoro więc działka nr [...] jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków w przeważającej mierze (1,18 ha) jako użytek rolny, dane te są dla organu administracji w tym zakresie wiążące.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) – pkt 1 sentencji oraz art. 152 p.p.s.a. w pkt 2. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
II
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych poprzez przyjęcie, że dane z ewidencji gruntów i budynków określające daną nieruchomość jako użytek rolny są wiążące dla organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozstrzygających sprawę o przyznanie pomocy w ramach działania "Renty strukturalne",
- - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. dowodu w postaci umowy z dnia [...] września 2008 r., pomimo, że dowód nie służył wyjaśnieniu wątpliwości w sprawie, a jednocześnie Sąd pominął go przy rozstrzyganiu sprawy, w sytuacji gdy okoliczności w nim wskazane stanowiły dowód prawidłowości ww. decyzji.
Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uzasadnienie zarzutu winno zawierać powody, dla których składający ten środek odwoławczy uważa, że wytknięte uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną najpierw podkreślić należy, że uwzględniając skargę na decyzję o odmowie przyznania renty strukturalnej Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych i niewłaściwie zastosowały § 4 pkt 5 tego rozporządzenia. Pierwszy z powołanych przepisów ustanawia warunek prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną. W myśl natomiast § 4 pkt 5 tego rozporządzenia, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, warunkiem przyznania renty strukturalnej jest przekazanie gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 3 ha (województwo [...]e).
W skardze kasacyjnej, co istotne dla oceny zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., niezakwestionowano, że te dwie przyczyny i tylko te dwie przyczyny stanowiły podstawę odmowy przyznania renty strukturalnej. Wobec tego całkowicie nieuprawnionym jest wywodzenie przez skarżący organ z przeprowadzonego na rozprawie dowodu, że rolnik nie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, a zatem, że zaistniała jeszcze inna przesłanka odmowy, o której mowa w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Argument ten, z wyżej przedstawionego powodu, nie mógł służyć skutecznemu wykazaniu wpływu potencjalnego uchybienia na wynik sprawy, a tylko wówczas zarzut naruszenia przepisów postępowania mógłby zostać uznany za usprawiedliwiony.
Myli się przy tym organ, że dopuszczenie dowodu z umowy użyczenia na rozprawie stanowiło naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., co podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przepis ten statuuje zasadę orzekania na podstawie akt sprawy, i nie powinno budzić wątpliwości, że akta sprawy to nie tylko akta postępowania administracyjnego, ale również akta sądowe, w tym, znajdujący się w nich dokument dopuszczony jako dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., oznacza zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie.
Oczywiście rację należy przyznać skarżącemu organowi, że dopuszczony przez Sąd dowód nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a co najmniej Sąd nie wykazał, aby temu celowi służył pomijając jego omówienie w uzasadnieniu wyroku. Niemniej jednak to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania, a to czyni oceniany zarzut nieusprawiedliwionym.
W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych poprzez przyjęcie, że dane z ewidencji gruntów i budynków są wiążące dla organów rozstrzygających sprawę w przedmiocie renty strukturalnej.
W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że prezentując taki pogląd Sąd I instancji "nie wskazał podstawy prawnej takiego twierdzenia".
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd o związaniu organu danymi z ewidencji gruntów i budynków oparty został na dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 21 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego, a nie § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Podkreślenia wymaga, że rozważając subsumcję § 4 pkt 5 omawianego rozporządzenia, Sąd I instancji trafnie zauważył, że żaden z przepisów obejmujących, rzecz upraszczając, płatności dla rolników, nie definiuje pojęcia użytku rolnego. Jeżeli więc Sąd I instancji dokonywał wykładni § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, to wykładnia ta obejmowała jedynie przyjęcie braku zdefiniowania - na potrzeby rent strukturalnych - pojęcia użytków rolnych.
Natomiast nie sposób przyjąć, że w oparciu o wykładnię tego przepisu rozporządzenia Sąd I instancji przesądził o związaniu organu danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, a to czyni omawiany zarzut nieusprawiedliwionym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono nadto pominięcie (niezastosowanie) przez Sąd I instancji załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Autor skargi kasacyjnej zarzuca w jej uzasadnieniu, że Sąd I instancji powołał się jedynie na § 68 tego rozporządzenia, nie uwzględniając tego, że załącznik nr 6 "rozróżnia inną kategorię użytków gruntowych". Stawiając taki zarzut skarżący organ zdaje się nie zauważać, że załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa cechy gruntu i inne przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, a zostały określone w tabeli. Inaczej rzecz ujmując, załącznik ten określa zasady klasyfikacji gruntu do poszczególnych użytków gruntowych, a jego adresatem jest organ dokonujący takiej klasyfikacji, a w jej efekcie, umieszczenia informacji w ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) orzekł jak w sentencji.