Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 778/10, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stosowanie do art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 2.9. pkt 1 i 3 zał. 1 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) nałożył na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 10.000,00 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000,00 zł) i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000,00 zł).
Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie budziły żadnych wątpliwości. Po pierwsze, w pojeździe, mimo że nie był on taksówką zamontowano drogomierz współpracujący z kasą fiskalną. Po drugie, na dachu pojazdu niebędącego taksówką było zamontowane urządzenie techniczne wyposażone w obwody elektryczne, które mogło być podświetlone. Z zeznań osoby kierującej pojazdem i dokumentów wynikało, że transport drogowy osób był wykonywany na rzecz spółki A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. A. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację dotychczas wyrażoną w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z ustaleń kontroli dokonanej [...] czerwca 2008 r. jednoznacznie wynikało, iż A. Sp. z o.o. wykonywała krajowy transport drogowy osób z naruszeniem zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że spółka A. posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, z której wypis okazała osoba kierująca pojazdem. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, ponieważ nie została wydana na skontrolowany pojazd i nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca byłby uprawniony do świadczenia takich usług. Okazana licencja uprawniała jedynie do wykonywania przewozów okazjonalnych z art. 4 ust. 11 u.t.d.
Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że celem art. 18 ust. 5 lit. a-c u.t.d. jest zakazanie prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokumentacja skontrolowanego pojazdu, zeznanie osoby nim kierującej i utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby dokonującej kontroli, stanowiły wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń z art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.
A. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie tegoż wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania sądowego.
Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., p.p.s.a.) naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego,
- 2. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, a nie drogomierz, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia oraz uznanie, że urządzenie umieszczone w pojeździe było używane, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było używane, zaś deliktem określonym w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. jest objęte jedynie zachowanie przedsiębiorcy obejmujące równoczesne umieszczenie i używanie taksometru w pojeździe,
- 3. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika okoliczność aby na pojeździe zamontowano lampę lub urządzenie techniczne, które konstrukcyjnie odpowiada zakazowi określonemu w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., bowiem z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika okoliczność, iż na pojeździe umieszczono plastykową puszkę pozbawioną cech powyższych urządzeń;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:
- 1. w postaci naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność – że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącej art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.,
- 2. w postaci naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku za prawidło ustaloną przez organy administracyjne okoliczność – że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem,
- 3. w postaci naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr, podczas gdy w pojeździe zamontowano dalmierz oraz przyjęcie, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem – dalmierzem (to jest urządzeniem niespełniającym cech taksometru), oraz przyjęcie, że urządzenie umieszczone w pojeździe było używane, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenia skutkowały wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
- 4. w postaci naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, poprzez uznanie, iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, to jest okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), podczas gdy na pojeździe umieszczono plastykową puszkę pozbawioną cech lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wnosząca tę skargę podała przede wszystkim, że podczas kontroli drogowej nie stwierdzono jakoby w skontrolowanym samochodzie przewożono konkretne osoby. Nie pozwoliło to jednoznacznie wykazać wykonywania przewozu okazjonalnego osób, ani jakiegokolwiek innego przewozu.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji błędnie zrównał drogomierz-dalmierz z taksometrem, jak też błędnie stwierdził, że spółka wykonywała przewóz okazjonalny.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.
We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza zakres właściwości sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu. Dokonał kontroli, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a zatem orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony.
Zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów naruszył Sąd pierwszej instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia może koncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku i wskazał prawne przyczyny oddalenia skargi. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu używania taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu kontroli pojazdu, świadectwa legalizacji taksometru oraz zdjęć pojazdu. Z treści tych dowodów wynika, że w skontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr fiskalny, a nie drogomierz jak twierdzi wnosząca skargę kasacyjną. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli oraz zdjęć urządzeń zamieszczonych w pojeździe.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia w skontrolowanym pojeździe taksometru, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. oraz benera z napisem "[...]" na dachu pojazdu. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu kontroli pojazdu i zdjęciach pojazdu wykonanych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza organu. Umieszczenie na dachu pojazdu banera reklamowego (nazywanego przez skarżącą kasacyjnie "plastykową puszką"), spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne) nie jest trafny, gdyż z materiału fotograficznego z dnia kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, iż był on oznakowany przedmiotem wskazanym w tym przepisie.
Wbrew twierdzeniom strony, uznanie listwy (opisanej w protokole kontroli i widocznej na fotografiach wykonanych przez funkcjonariusza dokonującego kontroli) za lampę lub inne urządzenie techniczne nie wymagało specjalistycznej wiedzy. Wobec brzmienia art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma znaczenia, czy urządzenie to (baner reklamowy) było podłączone do instalacji elektrycznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlany baner z napisem "[...]" i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Nie budzi również wątpliwości, że urządzenie zamontowane w skontrolowanym samochodzie jest taksometrem, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Dodać trzeba, że drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną uznawany jest za urządzenie równoważne dla taksometru – w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. – z uwagi na cel jakiemu służy. Jego zadaniem jest wyliczenie należności za wykonywany przewóz (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08). Okoliczność, że urządzenie w skontrolowanym pojeździe odpowiadało wskazanym przesłankom potwierdza dokumentacja fotograficzna.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku stwierdzenia w protokole kontroli drogowej faktu wykonywania przewozu w odniesieniu do konkretnego pasażera. Wykonywaniem transportu drogowego osób jest bowiem nie tylko samo przemieszczenie się pojazdu wraz z kierowcą na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz skierowanej do potencjalnych klientów. Wyrazem tej oferty może być oczekiwanie na klienta w pojeździe gotowym do wykonania usługi przewozowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące kwestie związane z ustaleniem strony postępowania administracyjnego w tej sprawie, a ściślej rzecz ujmując – podmiotu, który dopuścił się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Należy wskazać, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za naruszenie omawianych zakazów jest ten, kto w swoim imieniu, na swoją rzecz i na własne ryzyko gospodarcze wykonywał transport drogowy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (wypis z licencji, wydruk z kasy fiskalnej, protokół przesłuchania osoby kierującej pojazdem) wynika, że to A. Sp. z o.o. była przedsiębiorcą, który naruszył zakazy z art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Ocena prawidłowości ustaleń organów administracji w tym zakresie nie została skutecznie podważona.
W związku z przedstawioną wyżej argumentacją, a także wziąwszy pod uwagę uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji nie ma podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia okoliczności faktycznych zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że większość z nich ściśle wiąże się z zarzutami procesowymi. Z uwagi na niepodważone ustalenia stanu faktycznego wskazujące, że w skontrolowanym pojeździe znajdował się baner reklamowy i zamontowany w nim był taksometr, skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., ponieważ przepis art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką. Wprowadza on ograniczenia w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Spółka A. nie zastosowała się do tych ograniczeń, stąd też organ administracji wymierzył stosowne kary.
Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji (innym niż licencja przewidziana w art. 5 ust. 1 u.t.d.) jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. b) u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów od tych, które są wykonywane w ramach transportu drogowego taksówką. W świetle przedstawionych wywodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 11 u.t.d. nie są usprawiedliwione.
Odnosząc się końcowo do złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na toczące się przez Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenie niezgodności z przepisami Konstytucji RP art. 18 ust. 5 u.t.d., Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed TK. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że postanowieniem z 27 lipca 2010 r., sygn. akt Ts 224/09, TK odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d.
z Konstytucją RP.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd podjął na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uwzględniając trudną sytuację finansową strony wnoszącej skargę kasacyjną.