Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. o sygnaturze akt VI SA/Wa 1267/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę M. W. prowadzącego działalność gospodarczą jako P. W. "R." i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. o nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty. Decyzja ta utrzymała w zakwestionowanej części w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] grudnia 2005 r. o nr [...], którą nałożono na M. W. karę pieniężną w kwocie 4200 zł, przy czym w odwołaniu od decyzji skarżący zakwestionował jedynie część tej kary (w wysokości 3000 zł) dotyczącą wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że podczas kontroli należącego do M. W. zespołu pojazdów Renault (nr rej. [...]) z naczepą Metalchem (nr rej. [...]) przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2005 r. w miejscowości K. (droga krajowa nr 19 – [...]) kierujący pojazdem pracownik skarżącego – S. P. nie posiadał m.in. wypełnionej w sposób trwały karty opłat za przejazd po drogach krajowych. Okazana przez kierującego do kontroli siedmiodniowa karta opłaty drogowej o numerze i serii [...], zakupiona w dniu [...] listopada 2005 r. w Urzędzie Pocztowym w L., zawierała wpisy, które po lekkim potarciu palcem przez kontrolującego dały się usunąć. Oznacza to, że na czas przejazdu kierowca nie posiadał ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skutkiem wykonywania transportu drogowego lub przewozu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych było zatem nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji stwierdził, że decyzja ta narusza art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepis ten stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania decyzji. Tymczasem rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) nie zostało w zaskarżonej decyzji sformułowane precyzyjnie, przez co powoduje wątpliwości, jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Kara pieniężna, o której mowa w przedmiotowym rozstrzygnięciu została wskazana w sposób dorozumiany, zaś jej wysokość jedynie w sposób enigmatyczny wskazana została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji stwierdził, że art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) nakłada na wykonującego przewozy obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) dowodem uiszczenia opłaty jest prawidłowo i czytelnie wypełniona karta opłaty drogowej. Skoro zatem w dacie kontroli drogowej okazano organowi kontrolującemu kartę opłat w okresie jej ważności, z rubrykami wypełnionymi w sposób wskazany w § 5 powołanego wyżej rozporządzenia, to ustalenia organów obu instancji kwestionujące fakt uiszczenia opłaty drogowej są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Ponadto, sankcjonujący naruszenie powyższego obowiązku przepis Lp. 1.4.1 załącznika do powołanej wyżej ustawy przewiduje karę wyłącznie za fakt wykonywania przewozu bez uiszczenia opłaty, nie sankcjonuje natomiast poruszania się przewoźnika po drogach krajowych z kartą wypełnioną ścieralnym flamastrem.
W ocenie Sądu I instancji zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie ustosunkowały się do zeznań złożonych w charakterze świadka przez S. P. (k. 45 akt administracyjnych), z których wynika, że godziny i minuty ważności okazanej do kontroli winiety nie były wypełnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim wyjaśnić, czy karta bez wypełnionych godzin jest uiszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to podlegała ona uchyleniu.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; względnie, w razie stwierdzenia, że w sprawie nie ma naruszeń prawa formalnego, które mogły w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 42 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.4.1 i 1.4.4. załącznika do powyższej ustawy, a także § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 – 4 i § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) oraz art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.
W uzasadnieniu podał, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji decyzja organu odwoławczego zawiera rozstrzygnięcie. Skoro bowiem decyzję organu I instancji zaskarżono tylko w "części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty po drogach krajowych", to nie mogło budzić wątpliwości, że utrzymanie w mocy odnosi się właśnie do tej części decyzji, a więc do kary w kwocie 3000 zł. Błędny jest pogląd Sądu I instancji, że uiszczeniem opłaty jest także wypełnienie karty opłaty w sposób niezapewniający trwałości zapisu. Wypełnienie musi być bowiem dokonane w sposób trwały i uniemożliwiający wykorzystanie karty w czasie dłuższym niż ten, na który opłata została uiszczona. Wypełnienie karty opłat zmywalnym środkiem sprawia, że mamy do czynienia jedynie z pozornym uiszczeniem opłaty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniósł o oddalenie tej skargi. Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 wyżej powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy sprowadzało się zatem wyłącznie do oceny zasadności skargi kasacyjnej w zakreślonych przez nią granicach.
Stosownie do art. 174 wyżej wymienionej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Analiza tych zarzutów i ich uzasadnienie wskazuje przede wszystkim na brak kwestionowania zapisu na karcie opłaty drogowej jako mającego nietrwały charakter. Zakwestionowano jedynie przyczyny wystąpienia takiego stanu rzeczy. Oznacza to, że stan faktyczny uznano za bezsporny. Odwołanie się do powyższych zarzutów spowodowane zostało jedynie wadliwym przyjęciem, że decyzja organu II instancji nie zawiera rozstrzygnięcia i nie nadaje się do wykonania. Zarzut zatem naruszenia art. 107 § 1 nie jest uzasadniony. Wbrew wywodom Sądu I instancji decyzja organu II instancji zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie.
Przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy w zaskarżonym zakresie, a więc w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skoro decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. zaskarżono tylko w zakresie kary w wysokości 3000 zł, to nie może budzić wątpliwości, że utrzymanie w mocy odnosi się do tej części decyzji. Słusznie podniosła skarga kasacyjna, że druga część rozstrzygnięcia doprecyzowuje, iż chodzi o karę w tym właśnie wymiarze. Rozstrzygnięcie zatem istnieje, decyzja nadaje się do wykonania, a przedmiotem oceny przez Sąd I instancji nie może być styl decyzji, którego wyrazem miało być rzekomo enigmatyczne wykazywanie wysokości kary. Nie ma zatem mowy, jak błędnie wywiódł Sąd I instancji, że kara została wskazana w sposób dorozumiany.
Skarżący powołując naruszenie prawa materialnego zarzuty sprowadził do błędnej wykładni art. 42 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz załącznika do tej ustawy w związku z § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 – 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), a także naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w wyniku którego niezasadnie przyjęto, iż opłata drogowa za przejazd po drogach krajowych została uiszczona, mimo wypełnienia pól karty drogowej w sposób niezapewniający trwałości dokonanemu zapisowi.
Słusznie podnosi skarga kasacyjna, że trwałość zapisu na karcie opłat drogowych decyduje o skutecznym uiszczeniu opłaty drogowej. Przy ocenie trwałości chodzi o element braku możliwości powtórnego jej użycia. Stanowisko powyższe zostało już zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1744/06, w którym nakazano zbadanie czy istotnie przy wypełnianiu użyto długopisu jako trwałego środka pisarskiego. Podobne stanowisko zaprezentowano w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1497/06 (LEX nr 297735). Znaczenie powyższego polega na tym, że o ile w powołanym wyżej rozporządzeniu mowa jest o jej wypełnieniu, to chodzi o nic innego, jak dokonanie w nim wymaganych zapisów, a więc utrwalenie pismem danych wymaganych przez § 5 ust. 4 rozporządzenia. W myśl Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., t. 4, s. 852) "zapisać" to "pisząc utrwalać (utrwalić) jakiś tekst, jakąś informację".
Podkreślić należy, że karta opłaty jest dokumentem wniesienia opłaty za przejazd po drogach krajowych i to dokumentem jednorazowego użytku, upoważniającym do wykonywania przejazdów przez określony czas, gdyż po upływie okresu na jaki została wypełniona, traci ważność. Wskazują na to przepisy, na które powołuje się skarga kasacyjna.
Zatem karta, jako dokument potwierdzający wniesienie opłaty, musi zawierać zapisy cechujące się trwałością, bowiem jest dowodem stwierdzającym prawdziwość faktu dokonania opłaty. Nie można więc uznać za właściwe wprowadzenie na karcie takich zapisów, które są nietrwałe i skutkiem ich potarcia ulegają zniszczeniu, gdyż to w interesie przedsiębiorcy leży takie wypełnienie karty, by stanowiła ona niekwestionowany dowód uiszczenia opłaty. Wypełniona karta w taki sposób, że naniesione na niej zapisy ulegają starciu, nie spełnia wymogów dokumentu oraz dowodu uiszczenia opłaty, bowiem jej wykupienie i wypełnienie (w sposób trwały) jest dopiero uiszczeniem wymaganej opłaty. Inne rozumienie "wypełnienia" karty opłaty prowadzi do zaprzeczenia celowi, jakiemu ma ona służyć.
Zatem zarzut skarżącego o prawidłowości wypełnienia karty w sposób niezapewniający trwałości zapisu należy uznać za chybiony. Uzależnianie zaś oceny ważności karty opłaty drogowej od oceny braku wypełnienia godzin istotnie nie jest bez znaczenia. Chodzi wówczas o kartę opłaty dobowej i siedmiodniowej, skoro § 5 ust. 5 omawianego rozporządzenia takich wymogów nie przewiduje w przypadku karty opłaty miesięcznej, półrocznej lub rocznej. W niniejszej sprawie chodzi o siedmiodniową kartę opłaty, a zatem z § 5 ust. 3 obowiązuje. Ta kwestia przy niekwestionowanych zapisach karty w ramach kontroli niewątpliwie należy do Sądu I instancji. Wskazuje na to także Sąd I instancji, skoro odwołał się do zeznań S. P., potwierdzających brak wypełnienia godzin i minut na karcie opłaty. Ocena ta została bezzasadnie pominięta przez Sąd I instancji, a zatem należy jej dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 6 pkt 3, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).