Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 353/11, oddalił skargę E. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010, z następującym uzasadnieniem.
W dniu 19 kwietnia 2010 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął wniosek E. H. (dalej: skarżący) o przyznanie płatności na rok 2010 z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), w którym skarżący zadeklarował na obszarach ONW użytkowanie jednej działki rolnej oznaczonej literą D, położonej na działce ewidencyjnej w obrębie W., gmina B. (powiat s., województwo ś.), o łącznej powierzchni 1,52 ha, przy czym organ I instancji decyzją z [...] lutego 2011 r. odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010.
Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący w złożonym wniosku ubiegał się o przyznanie płatności ONW dla działki rolnej D położonej na obszarach niewymienionych w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, (Dz. U. Nr 138, poz. 1127; dalej: rozporządzenie zmieniające z dnia 18 sierpnia 2009 r.).
Wobec powyższego organ II instancji uznał, że działka rolna D położona na działce ewidencyjnej nr 528 w obrębie W., gmina B. (powiat s., woj. Ś.) nie jest położona na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wymienionych w załączniku do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 11 marca 2009 r.), co oznacza, że skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010.
Organ II instancji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. nie mógł wydać decyzji na korzyść rolnika, gdyż przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustaleniu prawa do przyznania płatności ONW. Uznaniowość prowadziłaby do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami oraz jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, tj. zasadą konkurencyjności.
Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wskazał, że zarówno w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zadeklarowana przez niego działka rolna nr 528, według załącznika do rozporządzania z dnia 11 marca 2009 r. w brzmieniu nadanym temu załącznikowi przez rozporządzenie zmieniające z dnia 18 sierpnia 2009 r. (które to brzmienie obowiązywało od dnia 28 sierpnia 2009 r.) – nie jest zaliczana do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wbrew więc twierdzeniu skarżącego, wskazany załącznik do rozporządzenia z 11 marca 2009 r., nie obejmował obszaru obrębu W. w gminie B., w którym to obrębie znajduje się działka zadeklarowana w przedmiotowym wniosku o płatność. Błąd w ocenie przez skarżącego stanu prawnego dotyczącego wskazanej kwestii wynikł stąd, że powołując się na załącznik do rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r., nie uwzględnia on faktu znowelizowania tego załącznika rozporządzeniem zmieniającym z dnia 18 sierpnia 2009 r.
Zdaniem Sądu organy administracji, wydając rozstrzygnięcia w sprawie były zobligowane do stosowania przepisów aktualnie obowiązujących, na podstawie których nie było możliwe przyznanie skarżącemu pomocy, jakiej się domagał.
Sąd przyznał rację skarżącemu, że organ II instancji nie powołał w decyzji rozporządzenia zmieniającego, ale uznał, że naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, skoro obwiązujące przepisy zostały jednak przez organy zastosowane.
E. H. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania pełnomocnikowi przydzielonemu z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji rozporządzenia zmieniającego z dnia 18 sierpnia 2009 r., takiego wpływu nie miało, a zdaniem skarżącego winno skutkować zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W ocenie skarżącego Sąd dokonał błędnego ustalenia, co do wykładni przepisu art. 107 § 3 k.p.a. przyjmując, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Złamanie zasad tego przepisu i brak należytego uzasadnienia spowodowało, że doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., co tym samym doprowadziło do błędnej interpretacji przepisów prawa przez skarżącego. Sąd nie zwrócił na ten fakt uwagi i pominął te okoliczności.
Gdyby organ postąpił prawidłowo i wyjaśnił skarżącemu w sposób zrozumiały zaistniałą sytuację procesową, to nie wszcząłby on postępowania odwoławczego, które pociągnęło za sobą znaczne koszty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu, a których w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Materialnoprawną przesłankę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, która nastąpiła rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2009 r. (Dz. U z 2009 r. Nr 138 poz. 1127).
Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r., płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone, przy czym wykaz obszarów ONW zaliczonych do poszczególnych typów jest określony w załączniku do rozporządzenia w brzmieniu określonym w załączniku do rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2009 r. (§ 3 ust. 5 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2009 r.).
Poza sporem pozostaje, że zarówno w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zadeklarowana przez niego działka rolna nr 528 położona w miejscowości J., obręb W., gmina B. (powiat s., woj. Ś.), według załącznika do rozporządzania z dnia 11 marca 2009 r. w brzmieniu nadanym temu załącznikowi przez rozporządzenie zmieniające z dnia 18 sierpnia 2009 r. (które to brzmienie obowiązywało od dnia 28 sierpnia 2009 r.) - nie jest zaliczana do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. również odniósł się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego, że wskazany załącznik do rozporządzenia z 11 marca 2009 r., nie obejmował obszaru, w którym to obrębie znajduje się działka nr ewidencyjny 528 zadeklarowana w przedmiotowym wniosku o płatność. Błąd w ocenie przez skarżącego stanu prawnego dotyczącego wskazanej kwestii wynikał stąd, że powołując się na załącznik do rozporządzenia z 11 marca 2009 r., nie uwzględnił on faktu znowelizowania tego załącznika rozporządzeniem zmieniającym z 18 sierpnia 2009 r.
W rozpoznawanej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowany został zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autorowi chodzi przede wszystkim o zakwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, odmiennych od tych, które legły u podstaw decyzji administracyjnych w przedmiocie płatności z tytułu ONW, poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, (Dz. U. Nr 138, poz. 1127)., które zdaniem skarżącego winno skutkować zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Autor skargi kasacyjnej w lakonicznym uzasadnieniu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że doszło do naruszenia szeregu innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., co tym samym doprowadziło do błędnej interpretacji przepisów prawa przez skarżącego. Nie mniej nie precyzuje on, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę kasacyjną w tym zakresie zaskarżonego wyroku.
Sąd I instancji zasadnie wskazał, że ma rację skarżący, o ile zarzuca organowi II instancji brak powołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmian w przepisach z powołaniem konkretnych dzienników ustaw, w których ta zmiana jest zamieszczona. W całym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało bowiem przytoczone przez organ rozporządzenie zmieniające z 18 sierpnia 2009 r., ani też publikator - Dziennik Ustaw Nr 138 z 2009 r. poz. 1127, gdzie zostało ono ogłoszone. To jednak naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 107 § 3 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, skoro obwiązujące przepisy zostały jednak przez organy administracji zastosowane.
Organy administracji zatem, wydając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były zobligowane do stosowania przepisów aktualnie obowiązujących, na podstawie których nie było możliwe przyznanie skarżącemu pomocy, jakiej się domagał.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji