Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 579/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w złożonym w dniu 15 maja 2013 r. wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego A. B. zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 275,05 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 173,84 ha.
Decyzją z dnia [...] maja 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. w łącznej wysokości 211.857,91 zł. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 916/14 oddalił skargę producenta rolnego na ww. decyzję.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznał wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. w łącznej wysokości 211.857,91 zł, stwierdzając, że powierzchnia uprawniona do płatności JPO wynosi 269,53 ha, zaś do płatności UPO - 172,50 ha. Organ odwołał się do wyników przeprowadzonej w dniach 29 lipca - 14 sierpnia 2013 r. kontroli gospodarstwa rolnego strony metodą inspekcji terenowej, odrzucił natomiast pomiary działek wykazane w "Operacie Technicznym z pomiaru kontrolnego zasiewów i użytkowania" wykonane przez W. D. w okresie od 6 do 27 stycznia 2014 r. przedstawionym przez stronę jako dowód w sprawie na okoliczność kwestionowanych przez nią pomiarów dokonanych podczas kontroli.
Organ wskazał, że w wyniku kontroli stwierdzono, że beneficjentka zawyżyła we wniosku powierzchnie poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych do płatności JPO, tj.: działki A o 0,22 ha, działki B o 2,56 ha, działki C o 0,18 ha, działki E o 0,74 ha, działki G o 0,17 ha, działki H o 0,39 ha, działki I o 0,01 ha, działki J o 0,01 ha, działki L o 0,10 ha i działki O o 1,43 ha. oraz niedoszacowała powierzchnie zgłoszone dla działek D o 0,08 ha, K o 0,01 ha, Ł o 0,20 ha. Organ podał, że w związku z aktualizacją maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (PEG) - 81,16 ha dla działki ewidencyjnej [...] powierzchnia stwierdzona działki rolnej M wynosi 6,40 ha. Wynika to z różnicy powierzchni pomiędzy PEG ww. działki (81,16 ha), na której położone są: działka rolna B o powierzchni stwierdzonej 26,93 ha, działka rolna L o powierzchni stwierdzonej 18,31 ha, działka rolna Ł o powierzchni stwierdzonej 29,52 ha oraz działka rolna M o powierzchni stwierdzonej 6,40 ha.
Procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych JPO a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i na miejscu wynosi 2,048%. Natomiast w związku z aktualizacją maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (PEG) - 1,01 ha dla działki ewidencyjnej [...], powierzchnia stwierdzona działki rolnej K wynosi 0,18 ha. Wynika to z różnicy powierzchni pomiędzy PEG ww. działki, na której położone są: działka rolna I o powierzchni stwierdzonej 0,29 ha, działka rolna J o powierzchni stwierdzonej 0,54 ha oraz działka rolna K o powierzchni stwierdzonej 0,18 ha.
Powierzchnia działek rolnych JPO stwierdzona w toku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wyniosła łącznie 269,53 ha.
Z kolei w zakresie UPO wnioskodawczyni przedeklarowała powierzchnię zgłoszoną dla działek rolnych I1-0,01 ha, J1-0,01 ha, L1-0,10 ha, O1-1,43 ha, oraz niedoszacowała zgłoszoną powierzchnię dla działek: K1-0,01 ha, Ł1-0,20 ha. Organ wskazał, że w związku z aktualizacją maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (PEG) - 81,16 ha dla działki ewidencyjnej [...] powierzchnia stwierdzona działki rolnej M1 wynosi 6,40 ha. Wynika to z różnicy powierzchni pomiędzy PEG ww. działki (81,16 ha), na której położone są: działka rolna B (zgłoszona tylko do płatności JPO) o powierzchni stwierdzonej 26,93 ha, działka rolna L1 o powierzchni stwierdzonej 18,31 ha, działka rolna L1 o powierzchni stwierdzonej 29,52 ha oraz działka rolna M1 o powierzchni stwierdzonej 6,40 ha.
W związku z aktualizacją maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (PEG) - 1,01 ha dla działki ewidencyjnej [...], powierzchnia stwierdzona działki rolnej K1 wynosi 0,18 ha. Wynika to z różnicy powierzchni pomiędzy PEG ww. działki, na której położone są: działka rolna I1 o powierzchni stwierdzonej 0,29 ha, działka rolna J1 o powierzchni stwierdzonej 0,54 ha, oraz działka rolna K1 o powierzchni stwierdzonej 0,18 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosiła 172,50 ha.
W wyniku zastosowania pomniejszeń na podstawie art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L.2009.316.65 ze zm.;dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), a także odpowiedniej modulacji, organ I instancji przyznał płatności jak w sentencji swojej decyzji.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. B. Sąd I instancji uwzględnił tę skargę i zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył na wstępie treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji.
Dalej, WSA wskazał m. in., że skarżąca - w piśmie z dnia 18 września 2013 r. - złożyła zastrzeżenia i wnioski do raportu z kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Za istotne w sprawie Sąd I instancji uznał te zastrzeżenia, które dotyczyły pomiarów powierzchni działek, na których był realizowany program rolnośrodowiskowy, tj. obszaru zajętego na uprawy jabłoni zimowej. W piśmie skarżąca podniosła, że dotychczas nie otrzymała raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a w aktach brak informacji, kiedy raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni został stronie doręczony.
Natomiast z jej wniosku z dnia 3 stycznia 2014 r. skierowanego do Kierownika Biura Powiatowego Agencji WSA wywiódł, że raport ten skarżąca otrzymała przed świętami Bożego Narodzenia. Zakwestionowała w powyższym piśmie sposób i wyniki pomiaru działek i wniosła o wstrzymanie wydania decyzji o płatnościach, wobec zlecenia przez nią dokonania pomiaru uprawnionemu geodecie. W lutym 2014 r. skarżąca przedłożyła, dla poszczególnych działek ewidencyjnych "Operaty Techniczne z pomiaru kontrolnego zasiewów i użytkowania" dokonanego w okresie od 6 do 27 stycznia 2014 r. sporządzone przez W. D. działającego pod firmą [...]. Z powyższego Sąd I instancji wywiódł, że A. B. postąpiła zgodnie z zasadą określoną w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, w myśl której to na stronie ubiegającej się o płatności ciąży obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne. Z przedłożonego operatu wynikało bowiem, że pomiary powierzchni działek jako kwalifikujące się do płatności są inne niż stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Agencji na przełomie lipca i sierpnia 2013 r.
Tymczasem organy obu instancji uznały, że nie można przyjąć za podstawę do przyznania płatności pomiarów dokonanych na zlecenie skarżącej, gdyż ich punktem odniesienia jest powierzchnia ewidencyjna działek a nie powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza, a ponadto na pomiary w czasie kontroli oczywisty wpływ miał stan upraw w okresie wegetacyjnym, czego nie może odzwierciedlać stan stwierdzony w styczniu 2014 r.
Sąd I instancji przyznał rację skarżącej, że granic działek rolnych w przypadku, gdy zakładane są sady, nie powinno się wyznaczać według ostatniego rzędu zasadzonych drzewek owocowych, a z uwzględnieniem odpowiedniego obszaru z każdej strony "ostatniego rzędu". W ocenie WSA nie można nie zauważyć, na podstawie dokumentacji sprawy, że mogło dojść do nieprawidłowego ustalenia powierzchni kwalifikującej się działki rolnej B, na której skarżąca deklarowała uprawę jabłoni domowej na powierzchni 29,49 ha. Jedynym bowiem "obiektem" położonym w obrębie działki ewidencyjnej [...], który nie jest zaliczony do powierzchni ewidencyjno-gospodarczej tej działki jest las, którego powierzchnię w raporcie z kontroli określono na 6,41 ha (pomiar w operacie skarżącej 6,31 ha). Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza tej działki wskazana we wniosku wynosiła 83,62 ha. Na działce ewidencyjnej [...] skarżąca we wniosku podała i na załączniku graficznym oznaczyła: działkę L o pow. 18,41 ha z uprawą rzepaku ozimego, działkę Ł o pow. 29,32 ha z uprawą pszenicy, działkę M o pow. 6,40 ha z uprawą rzepaku ozimego.
Działka M od północy bezpośrednio sąsiaduje z działką B. Zatem dokonując działań matematycznych można, zdaniem WSA, stwierdzić, że skoro obszar zajęty pod uprawy rzepaku i pszenicy wynosił według wniosku łącznie 54,13 ha, to obszar przeznaczony pod uprawę jabłoni mógł wynosić 29,49 ha. Podczas kontroli stwierdzono, że na działce L obszar uprawy rzepaku wynosi 18,31 ha, na działce Ł obszar uprawy pszenicy wynosi 29,52 ha, na działce M obszar uprawy rzepaku ozimego wynosi 6, 55 ha: łącznie - 54,38 ha. Zatem pozostała powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza wyniosła 29,24 ha. Ta powierzchnia została we wniosku oznaczona jako działka B. Zatem teoretycznie, stwierdzenie podczas kontroli większej o 0,15 ha powierzchni działki z uprawą rzepaku, od północy bezpośrednio graniczącej z działką B mogło spowodować uznanie "przedeklarowania" działki przeznaczonej pod uprawę jabłoni o 0,15 ha.
Natomiast, w odniesieniu do całej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działki ewidencyjnej [...] i z uwzględnieniem pozostałych upraw, pod uprawę jabłoni skarżąca mogła przeznaczyć 29,24 ha. Na podstawie wskazanych danych można, w ocenie Sądu, domniemywać, że zmierzenie działki B jako posiadającej powierzchnię 26,93 ha, czyli mniejszą o 2,56 ha od deklarowanej, było spowodowane sposobem mierzenia oraz przyjmowaniem przez kontrolujących, że obszary nienależycie obsadzone drzewkami niezaliczane są do obszaru kwalifikującego się do płatności jednolitej, podczas, gdy ewentualne zmniejszenie płatności z tego tytułu mogłoby być rozważane w kontekście nieprzestrzegania odpowiednich norm.
Sąd I instancji podkreślił, że ponieważ zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących o zmniejszeniach i wykluczeniach w odniesieniu do kwalifikowalności działek rolnych zależy od rozmiaru przedeklarowania, niezwykle istotną kwestią jest dokonanie prawidłowych pomiarów powierzchni każdej działki rolnej w obrębie działki ewidencyjnej oraz wskazanie przyczyny, dla której część powierzchni działki nie kwalifikuje się do płatności.
Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organ art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku przyjętemu w decyzji, że w raporcie z kontroli prawidłowo ustalono powierzchnie działek kwalifikujące się do płatności, z treści tego raportu wprost wynika, że doszło do naruszenia art. 34 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009 przy ustalaniu tych powierzchni. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Tymczasem przy pomiarach działek zastosowano tolerancję pomiaru dla każdej działki rolnej przy uwzględnieniu 0,5 m strefy buforowej, co w sposób oczywisty, zdaniem WSA, mogło doprowadzić do niewłaściwego ustalenia powierzchni przedeklarowanej.
Przewidziana ww. przepisem "tolerancja pomiaru" służy ustaleniu dopuszczalnego marginesu błędu w deklarowanych przez rolnika powierzchniach działek. Stosuje się ją niezależnie od obowiązku posługiwania się dokładnymi urządzeniami pomiarowymi. Niewłaściwie zatem przyjęto, że skoro urządzenie pomiarowe ma margines błędu 0,5 m to wystarczające jest zastosowanie współczynnika tolerancji pomiaru obliczonego przy zastosowaniu strefy buforowej 0,5 a nie 1,5 m, jak to wprost stanowi przepis.
Reasumując Sąd stwierdził, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i treść rozstrzygnięcia wskazuje, że organy, nie rozważyły w pełni materiałów z kontroli, w kontekście zarzutów skarżącej, dowodu przez nią przedstawionego, jak też nie rozważyły w pełni jej argumentów. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. do zastosowania zmniejszenia płatności na podstawie art. 58 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, bez uprzednich niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie powierzchni działek rolnych.
W skardze kasacyjnej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia, na okoliczność przeprowadzenia testów odbiornika GETAC E110 - który to odbiornik był użyty podczas kontroli u skarżącej - a które to testy wykazały, że odbiornik ten uzyskał wskaźnik W, stosowany do obliczenia tolerancji pomiaru powierzchni działek rolnych równy 0,5 m, co kwalifikuje go do stosowania w trakcie realizacji pomiarów powierzchni działek rolnych.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż decyzje organów obu instancji, w tym decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), polegającym na niepełnym i niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym w szczególności poprzez zaniechanie kompletnego rozważenia materiałów z kontroli przeprowadzonej w dniach 29 lipca - 14 sierpnia 2013 r., zwłaszcza w kontekście przedstawionego przez stronę dowodu w postaci opinii/operatu sporządzonego przez geodetę oraz przedstawionych przez stronę argumentów, podczas gdy wyniki czynności kontrolnych, a tym samym zapadłe rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe, w szczególności bowiem ustalenia kontroli przeprowadzone w dniach od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r. były następnie weryfikowane, w tym także i przede wszystkim pod kątem zarzutów złożonych przez skarżącą, a w szczególności ocenie został poddany operat techniczny przedłożony przez stronę;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi, mimo że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 58 ust. 1 w zw. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskutek naruszenia powołanego wyżej przepisu o charakterze proceduralnym, organ administracji niewłaściwie zastosował wskazane na wstępie przepisy prawa materialnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie organ upatruje w niezasadnym przypisaniu mu przez Sąd I instancji naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego polegającego na niepełnym i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście dowodu z operatu szacunkowego i argumentacji prezentowanej przez stronę (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej) oraz w niezasadnym zarzucaniu organowi naruszenia przywołanego przepisu prawa unijnego (pkt 2. petitum skargi kasacyjnej).
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach i nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.
W pierwszej kolejności celowe jest odniesienie się do drugiego ze stawianych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż już z uwagi na brak jego trafności skargę kasacyjną należało oddalić.
I tak, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu oraz prezentowanych w jego uzasadnieniu argumentów, w tym również tych odwołujących się do zaświadczenia potwierdzającego przeprowadzenie testów wskazanego w nim odbiornika, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji niezasadnie zarzucił organowi administracji naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, w rezultacie czego sam przepis ten naruszył. Z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, z faktu, że zdanie pierwsze polskiej wersji językowej spornego przepisu nie zawiera określenia "maksimum" dla opisu 1,5 metrowej strefy buforowej, a więc inaczej niż na przykład jego wersje angielska, niemiecka lub francuska odpowiednio określające tę strefę buforową, jako "of maximum 1,5 m", "von höchstens 1,5 m" oraz "maximum de 1,5 m", nie można wywodzić istnienia błędu w tłumaczeniu tego przepisu. Stanowisku temu sprzeciwia się bowiem treść zdania drugiego polskiej wersji językowej tego przepisu, która podobnie, jak inne jego wersje językowe, maksymalną tolerancję pomiaru - a więc tak jak w zdaniu pierwszym, w którym mowa jest również o tolerancji pomiaru - odnosi do wartości bezwzględnej 1,0 ha, która nie może być przekroczona. Oznacza to - zwłaszcza gdy w tej mierze w korespondencji do stanowiska Trybunału Sprawiedliwości prezentowanego w orzeczeniach w sprawach C-300/05 oraz C-74/05, na które powołuje się również skarga kasacyjna podkreślić znaczenie potrzeby uwzględniania kontekstu, w jakim na gruncie teksu prawnego funkcjonuje dana wypowiedź normatywna - że funkcjonujące na gruncie polskiej wersji językowej sformułowanie "1,5 metrowa strefa buforowa wokół działki rolnej" rozumieć należy w ten sposób, że prawodawca unijny dopuszcza, ze względu na możliwe błędy pomiaru, margines błędu mieszczący się w przedziale (maksymalnie) do 1,5 m, co innymi słowy odnosi się do faktycznie maksymalnej dopuszczalnej granicy błędu (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 286/15).
Znajduje to swoje potwierdzenie również i w tym argumencie, który stanowi pkt 79 wprowadzenia do rozporządzenia nr 1122/2009, z którego wynika, że należy przewidzieć pewien margines tolerancji, w ramach którego wnioski o przyznanie pomocy będą jedynie dostosowywane do faktycznie ustalonego obszaru, a zmniejszenia będą stosowane dopiero po jego przekroczeniu. Powyższe potwierdza wskazane ratio legis omawianej unijnej regulacji prawnej. W związku z tym, za uzasadniony należy uznać wniosek, że treść przywołanych powyżej innych wersji językowych spornego w sprawie przepisu pozostaje bez wpływu na jego jednolite rozumienie, a w konsekwencji również (jednolite) jego stosowanie wyrażające się w potrzebie uwzględniania maksymalnej tolerancji odnośnie do każdej działki rolnej, która nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.
Z całą pewnością bowiem, określenie "maximum 1,5 m" nie oznacza przyzwolenia dla organów krajowych dla dowolnego kształtowania wielkości strefy buforowej w zależności od przyjętych założeń dotyczących zdolności technicznych do dokonania precyzyjnego pomiaru. Strefa buforowa, o której mowa w art. 34 ust. 1 przywołanego rozporządzenia unijnego, jako tolerancja pomiaru nie może być wiązana z określoną metodą pomiaru. Szerokość strefy buforowej nie wynika bowiem z właściwości technicznych urządzeń pomiarowych, albowiem to nie właściwości tych urządzeń wyznaczają taką strefę, ale czynią to przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3665/16).
Już z tych względów - wbrew wywodom organu - za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji także przepisy prawa procesowego - przez brak niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego, co do rozmiaru nieprawidłowości w deklarowaniu działek. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie zatem do wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie celem usunięcia wątpliwości dostrzeżonych w sprawie, ewentualnie także do uzupełnienia tego materiału.
Skarga kasacyjna nie podważa bowiem wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wątpliwości Sądu co do prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. Niezasadny jest bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji kwestionował zgodność z prawem kontrolowanej decyzji także z powodu deficytów ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jej wydania, a wynikających z nierozważenia w pełni materiałów z kontroli, w kontekście zarzutów skarżącej, dowodu przez nią przedstawionego oraz jej argumentów. Jak już wskazano, skarga kasacyjna nie podważa zasadności powzięcia przez Sąd I instancji wątpliwości co do prawidłowości dokonania ustaleń faktycznych, w efekcie niepełnego i niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności dowodu z operatu szacunkowego i argumentacji prezentowanej przez stronę.
Organ w istocie podniósł jedynie, że w toku postępowania organy odniosły się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości dokonanych pomiarów działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności oraz wyjaśniły zasady dokonywania pomiarów metodą zastosowaną w przypadku skarżącej.
Biorąc pod uwagę powyższe, wyjaśnić należy, że obowiązkiem organu - wynikającym wprost z treści art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Aby rozpatrzenie materiału dowodowego uznać za wyczerpujące konieczne jest takie jego dokładne zbadanie, wnikliwe przeanalizowanie, wynikiem którego będzie wyjaśnienie różnic co do faktów między poszczególnymi dowodami i przekonujące usunięcie zaistniałych rozbieżności i wątpliwości. Sam fakt powołania w motywach rozstrzygnięcia wszystkich dopuszczonych w sprawie dowodów nie znaczy, że wyczerpująco je rozpatrzono.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.