Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 1165/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. odrzucił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. [...] Inspektor Inspekcji Handlowej w B. zawiadomił N. sp. z o.o. w M. o wszczęciu wobec niej postępowań administracyjnych w przedmiocie uiszczenia na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. Nr 151, poz. 1219) należności pieniężnej w kwocie stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych czekolady [...], wyprodukowanej przez E. sp. z o.o. w P. oraz wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. Nr 187, poz. 1577 ze zm.), z tytułu wprowadzenia do obrotu ww. partii artykułu rolno-spożywczego, nie odpowiadającego jakości handlowej, określonej w przepisach o jakości handlowej oraz deklarowanej w oznakowaniu.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. E. sp. z o.o. złożyła oświadczenie o przystąpieniu do opisanego powyżej postępowania w charakterze strony, uzasadniając, że posiada interes prawny jako producent poddawanego badaniom towaru, a zatem na zasadzie art. 28 k.p.a. ma uprawnienie do partycypowania w postępowaniu w charakterze strony.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. określonym jako stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. organ ten odmówił dopuszczenia E. sp. z o.o. do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu, stroną postępowania jest niewątpliwie N. sp. z o.o. jako podmiot, o którego obowiązkach organ władczo rozstrzygnął w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Jednocześnie organ podkreślił, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż podmiotem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu partii artykułu rolno-spożywczego, nieodpowiadającego jakości handlowej, może być wyłącznie sprzedawca detaliczny, nie zaś producent.
Tym samym E. sp. z o.o. posiada jedynie interes faktyczny w partycypowaniu w toczącym się postępowaniu, którego to pojęcia nie można utożsamiać z pojęciem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. E. sp. z o.o. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmówieniu przedsiębiorcy prawa udziału w sprawie w charakterze strony.
W odpowiedzi na powyższe wystąpienie pismem z dnia [...] września 2012 r. Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w B. podtrzymał poprzednio zajęte stanowisko oraz przedstawione w poprzednim piśmie argumenty.
W dniu 29 października 2012 r. E. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na odmowę uznania za stronę postępowania, zarzucając, że Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej dopuścił się obrazy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i wadliwe ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego, a także naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie ogólnych zasad i wymagań prawa żywnościowego w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, poprzez jego niezastosowanie.
Sąd I instancji, odrzucając powyższą skargę stwierdził, że "dopuszczenie" do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia, zatem rozpoznawana sprawa nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a-8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Z tej przyczyny kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania działania organu kontroli sądu administracyjnego pozostało ustalenie, czy czynność mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zdaniem Sądu I instancji, objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy działanie organu polegające na wysłaniu do skarżącej spółki pisma zawierającego stanowisko, że z uwagi na brak interesu prawnego nie jest ona stroną postępowania, nie podlegało w ogóle kontroli sądowej. Zajęte przez organ pisemne stanowisko o odmowie dopuszczenia do postępowania skarżącej w charakterze strony nie jest więc żadnym z aktów wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie podlega w związku z tym kontroli sądowej. Tym samym droga sądowa w sprawie dopuszczenia do udziału w sprawie innego podmiotu w charakterze strony była niedopuszczalna. Zatem skarga ulegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej E. Sp. z o.o. zaskarżyła postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezasadne odrzucenie skargi i przyjęcie, że czynność (bądź akt) z zakresu administracji publicznej polegająca na odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. podniosła, że skoro przepisy prawa nie wskazują, co należy rozumieć pod pojęciem "aktu lub czynności", o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie ma podstaw prawnych, by z kategorii tej wyłączać "działanie" organu odnoszące się do kwestii ustalenia kręgu stron postępowania. Z samego faktu uznania danej osoby za stronę postępowania wynika jej uprawnienie do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w tym wyrażania stanowiska w sprawie czy zgłaszania wniosków dowodowych.
Skoro kognicji sądu podlega dana sprawa administracyjna, nie sposób przyjąć, że pozostają poza nią kwestie wpadkowe w tym postępowaniu, zwłaszcza zaś kwestia statusu strony, stanowiąca o istocie postępowania, która w razie uchybień w tym zakresie przesądza o wadach kwalifikowanych postępowania lub decyzji.
Zdaniem skarżącej, błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie odmowa uznania za stronę postępowania nie jest czynnością (aktem) dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisem takim jest bowiem art. 28 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć należy w pierwszej kolejności, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje rozstrzygania w formie postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu, to nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na akt wydany w tym przedmiocie (por. np. postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2007 r., II OSK 988/07).
W żadnym wypadku nie można przyjąć, że tego rodzaju akt dotyczący odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu można zakwalifikować do kategorii innych niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Powyższa kategoria form działalności administracji publicznej objętych przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. była przedmiotem analizy zarówno w doktrynie, jak i w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 – 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61), że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą spełniać łącznie następujące przesłanki:
- a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy,
- b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli,
- c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
- d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów,
- e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa.
Z powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08).
Z tych przyczyn skargę wniesioną na pismo z dnia [...] września 2012 r., dotyczące odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co słusznie uczynił Sąd pierwszej instancji.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego sformułowanego przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną Sąd stwierdza, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/12).