Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę D. P. na bezczynność Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007.
Wnioskiem z [...] kwietnia 2007 r. D. P. wystąpiła do Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. z/s w L., (zwanego dalej Kierownikiem Biura ARiMR) o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007.
Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał wnioskodawczyni płatność w wysokości 12.636 zł.
W dniu [...] kwietnia 2008 r. w gospodarstwie Skarżącej przeprowadzono kontrolę wszystkich działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa, tj. działki: A, B, C, D, i E. Na działkach rolnych A, B i D nie stwierdzono deklarowanej uprawy - mieszanki wieloletniej z motylkowymi drobnonasiennymi, stwierdzono zaś występowanie pastwiska trwałego. Ponadto na działkach A i C stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną dla działki rolniczej.
Z uwagi na powyższe, postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. Kierownik Biura ARiMR w I. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną, które w ocenie organu było dotknięte wadą zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Następnie decyzją z [...] sierpnia 2009 r. organ uchylił decyzję przyznającą wnioskodawczyni płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt i wstrzymał przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. Jako podstawę prawną wskazał m.in. § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.
Nr 174, poz. 1809 z późno zm.), oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm).
Skarżąca złożyła do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zażalenie na milczenie Kierownika Biura [...] ARiMR w związku z niezałatwieniem sprawy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 wnosząc jednocześnie o nakazanie Kierownikowi Biura [...] ARiMR wydanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania powyższej płatności.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione podtrzymując prawidłowość ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez Kierownika Biura [...] ARiMR.
W konsekwencji powyższego, Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę na bezczynność Kierownika Biura [...] ARiMR w sprawie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007.
Wskazała, iż zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., po zakończeniu postępowania wznowieniowego organ obowiązany był nie tylko uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, ale również wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W ocenie Skarżącej organ nie rozstrzygnął o istocie sprawy wszczętej z wniosku strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007, nie wydał, a tym samym nie zakończył tego postępowania. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1218/12.
W odpowiedzi na skargę, Kierownik Biura [...] ARiMR wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2013 r., Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że pojęcie wstrzymania płatności jest tożsame z odmową płatności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2009 r. nową decyzję, którą uchylił decyzję dotychczasową i wstrzymał przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007.
Sąd ten podkreślił, że wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego mogą zapaść różne rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. I tak, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (151 § 1 pkt 1 k.p.a.) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być natomiast połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy.
Z dyspozycji powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczać się do uchylenia dotychczasowej decyzji. Rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien wydać nową decyzję, którą uchyli dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzygnąć sprawę. Jest to w istocie jedna decyzja zawierająca dwa elementy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007, w przypadku powtórnego rozstrzygania sprawy co do istoty, zastosowanie miał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm). Zgodnie z ww. przepisem, pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1-7, jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji, a pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8 - na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Stosownie natomiast do § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.), płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej kierownik biura [...] Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego.
Z powołanych wyżej przepisów wynikają jednoznacznie kompetencje organu w zakresie udzielania, wstrzymywania, zawieszania płatności lub zmniejszania w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu wznowieniowym. Oznacza to, iż organ został uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia z użyciem terminu "wstrzymanie płatności". Przy czym, skutkiem wstrzymania płatności jest, tak jak w przypadku decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, jej niewypłacenie za dany rok. Faktu wstrzymania płatności za dany rok nie można zatem interpretować w sposób sugerujący, że istnieje jeszcze jakieś zobowiązanie wobec skarżącej. Fakt wstrzymania płatności za dany rok oznacza, że Skarżąca utraciła podstawę prawną do otrzymania płatności za ten rok, a jeśli płatności te zostały stronie wypłacone, to są to płatności nienależne.
Sąd ten wskazał jednocześnie, że treści rozstrzygnięcia opartej o § 11 ust. 1 nie należy łączyć z regulacją zawartą w § 17 rozporządzenia wskazującego, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi. Jest to postępowanie odrębne, mające na celu odzyskanie niesłusznie przyznanych płatności rolnośrodowiskowych.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu Skarżącej, Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 12 października 2012 r., o sygn. akt V SA/Wa 1218/12 nie przesądził o bezczynności organu. Oddalając skargę Strony na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt Sąd wskazał jedynie, iż brak rozstrzygnięcia w decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (lub odrębnej decyzji) w zakresie uprawnień Skarżącej do przyznania płatności, bądź braku takich uprawnień (odmowa przyznania płatności) pozostaje poza kontrolą Sądu w tym postępowaniu. Pozostawił również swobodnej ocenie Strony wystąpienie do organu ze stosownym wnioskiem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.P wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- a) art. 149 § 1 w związku z art. 151 k.p.a., poprzez uznanie, że w następstwie decyzji, którą organ uchylił decyzję przyznającą Skarżącej płatność środowiskową i równocześnie wstrzymał przyznanie tej płatności, doszło do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy z wniosku Skarżącej o przyznanie takiej płatności, a tym samym nie zachodzi bezczynność organu we wznowionym postępowaniu;
- b) art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie braku tożsamości znaczenia instytucji wstrzymania płatności w dwóch przepisach zawartych w jednym akcie prawnym, a mianowicie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., polegające na nie rozpoznaniu zarzutu skargi co do obrazy art. 7, 8 i 11 k.p.a. przez Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. przy procedowaniu wznowionego postępowania, w efekcie której Skarżąca pozbawiona została możliwości obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2237 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te przewidują zamknięty katalog rozstrzygnięć organu w którym nie zawiera się decyzja odmawiająca przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz że wstrzymanie płatności rolnośrodowiskowej jest tożsame z odmową jej przyznania, ponieważ pozbawia wnioskodawcę prawnego tytułu do tej płatności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zwiera usprawiedliwionych podstaw.
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, które zostały wymienione w osnowie skargi kasacyjnej, wywodzi że decyzja administracyjna o wstrzymaniu przyznania płatności nie jest tożsama z decyzją o odmowie jej przyznania. Decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a, nie może ograniczać się do uchylenia dotychczasowej decyzji, lecz powinna na nowo rozstrzygnąć sprawę. Za takie rozstrzygniecie, w ocenie strony skarżącej, nie można uznać decyzji, która uchyla dotychczasową decyzję oraz wstrzymuje przyznanie płatności. Bowiem na skutek uchylenia decyzji z [...] stycznia 2008 r. przyznającej płatność automatycznie upadło uprawnienie strony do tej płatności. W takiej sytuacji nie ma podstaw do wstrzymania płatności, która nie została formalnie przyznana, jak również do wstrzymania przyznania tej płatności. Ewentualny zwrot przyznanej płatności powinien nastąpić w związku z odmową jej przyznania, co prowadziłoby do uznania wypłaconego świadczenia za nienależne.
W tym stanie sprawy, wskutek uchylenia decyzji z 2008 r. nie zostało zakończone postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007, ponieważ decyzja o jej przyznaniu albo odmowie nie została dotychczas wydana. Autor skargi stwierdził ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił z jakich względów uznał, że uprawnienie organu orzekającego w sprawach płatności rolnośrodowiskowej ogranicza się do wyłącznie do decyzji o przyznaniu, wstrzymaniu oraz zmniejszeniu płatności i tym samym uniemożliwia organowi wydawanie decyzji o odmowie przyznania tej płatności. W uzasadnieniu Sąd również nie wskazał, dlaczego oczywistym jest, że wstrzymania płatności, o którym mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia nie należy łączyć z regulacją zawartą w § 17 tego rozporządzenia.
Sąd pominął także podnoszoną przez stronę kwestię niejasności sentencji decyzji z [...] sierpnia 2009 r., której skutkiem jest pozbawienie skarżącej do obrony swojego interesu w postępowaniu administracyjnym, co narusza zasadę praworządności odzwierciedloną w art. 7, 8 i 11 k.p.a.
Nadto Sąd w oparciu o przepisy art. 5 ust. 2 ustawy 2 ustawy z dnia 28 listopada, 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wysnuł błędny wniosek, że skoro w tych przepisach wymieniono kategorie spraw rozstrzyganych przez organ w drodze decyzji, to organ w przypadku odmowy płatności uprawniony jest do merytorycznego orzekania z użyciem terminu "wstrzymuje płatność".
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów i stwierdził, że są one nieusprawiedliwione. Przede wszystkim nie są zasadne zarzuty wymienione w pkt 1 a i pkt 2 osnowy skargi kasacyjnej.
Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że Kierownik Biura [...] ARiMR w I. z /s w L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił w całości dotychczasową decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu płatności oraz wstrzymał skarżącej przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007.
Wymieniona wyżej decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydana m.in. na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, § 11 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zawiera rozstrzygniecie o istocie sprawy, wskazując na brak podstaw prawnych do przyznania płatności na ten rok, co w konsekwencji oznacza odmowę jej przyznania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że przepisy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, określają kompetencje organu, gdyż w myśl pierwszego z wymienionych przepisów, pomoc o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1-7, jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji (...), a w przepisie § 11 ust. 1 rozporządzenia, poza częściowym powtórzeniem przepisu art. 5 ust. 2 ustawy uregulowano właściwość miejscową kierownika biura [...] Agencji. Z treści tych przepisów wynika, że organ został uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia z użyciem terminu "wstrzymanie płatności".
Należy mieć na uwadze, że rolnik zobowiązuje się do realizacji programu rolnośrodowiskowego w okresie 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zatem wstrzymanie płatności w programie wieloletnim oznacza brak podstaw prawnych do jej przyznania w tym roku, co jest równoznaczne z odmową przyznania płatności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy, w szczególności zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie orzeczenia pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie. Sąd prawidłowo wskazał, że treści rozstrzygnięcia opartej na § 11 rozporządzenia, nie należy łączyć z unormowaniem przewidzianym w § 17 tego rozporządzenia, który wskazuje w jakich przypadkach płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi.
Dodatkowo w związku z zarzutami naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadaministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, ze gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Tymczasem, ze skargi kasacyjnej wynika, że strona nie wykazała, jaki wpływ na rozstrzygniecie mogły mieć ewentualne uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 1 b i c osnowy skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy i wobec tego organowi nie można zarzucić bezczynności.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.